Коммунальный комплекс России

Андрей Широков,
доктор юридических наук, профессор ФАОУ ДПО ГАСИС, председатель комитета ТПП РФ по предпринимательству в сфере жилищного и коммунального хозяйства

 

Как организовать повсеместный учет потребляемых ресурсов в ЖКХ и создать, таким образом, основу для реального энергосбережения? Специалисты предлагают ряд решений, которые широко используются за рубежом, но до сих пор еще не были востребованы в российской законодательной практике.

 

Обязательное измерение потребления всех видов коммунальных ресурсов (энергоресурсов) начиная с 2000 г. уже было предусмотрено Федеральным законом от 03.04.1996 № 28-ФЗ «Об энергосбережении». Требования закона не были выполнены, в частности, по следующим причинам:

• измерения, организованные у всех потребителей ресурсов, неизбежно ведут к выявлению истинных объемов непроданных ресурсов (потерь в сетях, потребления без измерений и пр.), значительно превышающих те объемы, которые указываются сегодня в отчетах ресурсоснабжающих организаций и учитываются в тарифах по действующим методикам их обоснования. Вот почему далеко не всегда поддерживались известные специалистам решения (приведены ниже), способные реально привести к ликвидации/запрету продажи ресурсов без измерения их потребления;
• для обоснования мероприятий по установке счетчиков количества потребляемых коммунальных ресурсов ошибочно использовался тезис о том, что после установки счетчиков платежи за ресурсы обязательно снизятся. Это верно только для части объектов и лишь временно. После выявления более низких объемов поставки ресурсов потребителям тарифы на ресурсы возрастают. Не изменившиеся от установки счетчиков величины затрат поставщиков делятся на меньший объем продаж, что и ведет к увеличению тарифа.

 

Как показала практика, для многих объектов, в частности, для многоквартирных домов, измеренное потребление ресурсов (в первую очередь, тепла для отопления «хрущоб») превышает нормативное потребление. Следовательно, платежи населения после установки счетчиков должны возрасти. Министр экономического развития Эльвира Набиуллина на Международном форуме-выставке «Энергоэффективный город» в Тюмени отметила, что «населению, которое потребляет сверх норматива, ставить счетчики невыгодно» (цитируется по http://www.utro.ru/news/2010/05/30/897406.shtml). Известны случаи, когда показания счетчиков не используются в расчетах за ресурсы.

 

За все время действия закона № 28-ФЗ никаких мер по компенсации возрастания коммунальных платежей всем или некоторым категориям граждан в законодательстве не было предусмотрено. Вот почему многие потребители (ТСЖ, ЖСК, управляющие домами) не стремятся к установке счетчиков или даже отказываются от использования уже установленных приборов учета. Известны и случаи вандализма в отношении установленных средств измерений. Финансирование установки и обслуживания счетчиков количества коммунальных ресурсов, как правило, не предусматривалось ни в составе тарифов на ресурсы, ни в тарифах на содержание и ремонт жилой недвижимости, ни в сметах содержания бюджетных организаций.

 Таким образом, сегодня очевидно, что в стране не было субъектов экономически зантересованных в ресурсосбережении и повсеместной установке счетчиков количества ресурсов, субъектов, способных лоббировать принятие нормативных правовых актов, обеспечивающих повсеместную установку счетчиков и их эффективное использование. Ни Жилищный кодекс РФ, ни утвержденные Правительством РФ публичные договоры электро- и газоснабжения не требовали обязательного и повсеместного измерения потребления этих ресурсов (см. Постановления Правительства РФ от  31.08.2006 № 530 и от 21.07.2008 № 549). А непрерывно совершенствующиеся методы тарифного регулирования не только не стимулировали исполнение норм закона, но и объективно мешали развитию системы повсеместного измерения потребления коммунальных ресурсов.

Кроме того, известная практика «прямых расчетов» собственников помещений в многоквартирных домах за коммунальные ресурсы, которые поставляются ресурсоснабжающими организациями (РСО) только до ввода присоединенных к ним (к РСО) сетей в такие дома, исключала (и сегодня исключает!) всякую мотивацию управляющих домами организаций к установке счетчиков количества ресурсов. Зачем нужны счетчики, если деньги за ресурсы проходят мимо счетов управляющих.

Разрабатываемые в настоящее время методики оплаты коммунальных ресурсов по двухставочным тарифам примитивны и направлены только на то, чтобы некоторым образом (но не радикально) улучшить финансовое положение поставщиков ресурсов, хотя для обеспечения обязательств управляющих многоквартирными домами организаций по своевременной и полной оплате потребляемых ресурсов известны и другие способы. При этом известно, что двухставочные тарифы сами по себе не стимулируют ресурсосбережение.

 

Намерения и их реализация

В настоящее время положение начинает меняться, чему способствовали следующие факторы:

• Президент РФ Д.А. Медведев установил, что ресурсосбережение и повышение энергоэффективности являются важной частью общей модернизации российской экономики;
• был принят Федеральный закон № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
• начали вводиться даже и административные решения для мотивации к энергосбережению, например, Указ Президента РФ от 13.05.2010 № 579 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности».

Данным законом теперь установлено (ст. 13. Обеспечение учета используемых энергетических ресурсов и применения приборов учета используемых энергетических ресурсов при осуществлении расчетов за энергетические ресурсы), что измерение потребления всех видов коммунальных ресурсов необходимо обеспечить за очень короткое время: «до 1 января 2012 года… многоквартирные дома…должны быть оснащены коллективными (общедомовыми) приборами учета используемых воды, тепловой энергии, электрической энергии…» (п. 4 ст. 13 № 261-ФЗ). Более того, закон установил, что многоквартирные дома, в которых основная часть помещений принадлежит теперь частным собственникам, в тот же срок должны быть оснащены еще и «индивидуальными и общими (для коммунальной квартиры) приборами учета используемых воды, природного газа, электрической энергии» (п. 4 ст. 13 № закона № 261-ФЗ), но учитывать потребление тепла в помещениях многоквартирных домов почему-то не требуется.

Необходимость повсеместного измерения потребления коммунальных ресурсов не вызывает сомнения. Без измерений будет невозможно фиксировать сложившийся уровень потребления ресурсов и оценивать эффект мероприятий по энергосбережению. Очевидно, что у разработчиков закона № 261-ФЗ были вполне благие намерения, но возможность реализации этих намерений вызывает некоторые сомнения.

Из зарубежной практики известно, что достижение реального энергосбережения возможно в условиях рыночной экономики при развитых методах экономического стимулирования и поддержки института энергосбережения путем государственного регулирования. Однако, новый закон не предусматривает ни рыночных методов исполнения его норм, ни конкуренции исполнителей договоров (контрактов), по которым будет осуществляться установка счетчиков количества ресурсов. Следует отметить, что закон не предусматривает измерение параметров качества ресурсов – «расчеты за энергетические ресурсы должны осуществляться на основании данных о количественном значении энергетических ресурсов» (п. 2 ст. 13). Термин «контракт» многократно указывается в законе № 261-ФЗ в скобках после термина «договор», хотя в Гражданском кодексе РФ институт «контрактов» не предусмотрен.

Закон установил (п. 9 ст. 13), что «с 1 июля 2010 года [РСО или сбытовая организация] обязаны осуществлять деятельность по установке, замене, эксплуатации приборов учета используемых энергетических ресурсов [но не коммунальных услуг. – А.Ш.], снабжение которыми или передачу которых они [РСО] осуществляют». При этом РСО обязаны заключать договор, цену которого закон не требует определять на торгах (какие могут быть торги, если РСО – локальные естественные монополии), но допускает, что цена «определяется соглашением сторон».

Любопытной новацией закона является п. 12 ст. 13. В нем определено: если лица, обязанные законом обеспечить установку общедомовых счетчиков (в том числе, управляющие многоквартирными домами организации, ТСЖ, ЖСК), а также и граждане – собственники помещений в многоквартирных домах не исполнят эту свою обязанность, то для них устанавливается еще одна обязанность − «обеспечить допуск указанных организаций к местам установки приборов учета используемых энергетических ресурсов и оплатить расходы указанных организаций на установку этих приборов учета».

Природа этих достаточно спорных норм совершенно понятна. Законодатель учитывал, что при реальном энергосбережении будут снижаться доход и прибыль поставщиков/продавцов коммунальных ресурсов, поэтому решил дать им возможность «подработать» на установке и эксплуатации всех видов счетчиков количества ресурсов и исполнении энергосервисных договоров (контрактов).

Это решение является некоторым несовершенным аналогом известной из практики западных стран системы управления спросом у потребителей ресурсов (DSM –Demand Side Management). При этом специалистам давно известно, что в странах, где проводят либерализацию энергетических рынков (как в России), системы DSMдалеко не всегда эффективны (Воздействие либерализации рынка на политику и программы в области энергоэффективности. Доклад Секретариата Энергетической Хартии, 2001 – http://esco-ecosys.narod.ru/2005_12/art97.pdf).

В этой ситуации сразу видны «пострадавшие». В жилищной сфере это управляющие организации, ТСЖ, ЖСК, которые являются всегда «слабой стороной» в договорах энергоснабжения, а также граждане – собственники квартир, которые не имеют и не могут иметь никаких договорных отношений с РСО, но должны теперь допускать представителей РСО в свои квартиры (однако могут и не допускать, Конституция РФ их защищает). Верховный суд РФ в своем решении (№ ГКПИ08-1704 от 6 октября 2008 г.) указал, что даже если управляющая организация передала РСО или сбытовой организации свои установленные законом права на получение от граждан на свои счета платы за коммунальные услуги (то есть в случае «прямых расчетов» граждан с РСО), то «при такой передаче прав собственники и наниматели не становятся стороной в договоре энергоснабжения».

Следует напомнить читателю и о том, что теперь закон неявно подразумевает лицензирование (п. 8 ст. 13) для допуска к работам по установке, замене, эксплуатации счетчиков количества ресурсов. Эти работы теперь «вправе осуществлять лица, отвечающие требованиям, установленным законодательством Российской Федерации…». Ясно, что никакой реальной конкуренции в этой сфере не предусматривается, но монопольная власть РСО и сбытовых компаний значительно возрастает. Можно ожидать значительного числа конфликтов в жилищной сфере, особенно при навязывании РСО гражданам квартирных счетчиков количества коммунальных услуг. Не следует ожидать, что нормы ст. 13 Федерального закона № 261-ФЗ будут выполнены в полном объеме. Тем более что определять и подтверждать энергетическую эффективность многоквартирных домов (это невозможно без измерения потребления коммунальных ресурсов) не требуется, если это дома, построенные до 2010 г. (Федеральный закон № 261-ФЗ, ст. 48, п. 1: «Требования энергетической эффективности… не применяются к… зданиям,… введенным в эксплуатацию до вступления в силу таких требований»).

 

Решение проблемы

Указанные недостатки и проблемы исполнения норм нового Федерального закона «Об энергосбережении…» позволяют надеяться на то, что и в российских условиях найдут место те решения проблемы измерения потребления коммунальных ресурсов и услуг, которые известны из мировой практики и неоднократно были описаны в российской печати, но пока еще не были востребованы законодателем. Эти решения состоят в следующем:

• вводится понятие «услуг по измерению потребления коммунальных ресурсов», заказчиком которых должны стать ресурсоснабжающие организации. Указанные услуги могут предоставляться специализированными компаниями (по европейской терминологии – биллинговыми компаниями), организующими измерения и подготавливающими счета для оплаты ресурсов по данным измерений. Такие компании по договору оказания услуг за свой счет (или за счет кредитных ресурсов) устанавливают необходимые средства измерений, обслуживают их, ремонтируют и заменяют (при необходимости), несут ответственность (в том числе – финансовую) перед заказчиком услуг измерения и потребителями ресурсов за достоверность данных измерений. Указанные компании могут создаваться на базе соответствующих подразделений поставщиков ресурсов при их реструктуризации, расчетных центров в муниципальных образованиях (зачастую действующих сегодня в противоречии с нормами Жилищного кодекса РФ), с участием поставщиков и производителей (российских и иностранных) средств измерений;
• стоимость указанных услуг не подлежит государственному регулированию, что соответствует требованиям закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (ст. 23-3, 30-4), ограничившего состав регулируемых видов деятельности энергетических компаний. Стоимость услуг должна определяться на принципах рыночной экономики – на торгах, тогда высокая конкуренция в этой сфере ограничит стоимость услуг. Заказ услуг без соответствующего конкурса должен быть запрещен. Возможность торгов теперь предусмотрена при заключении энергосервисных договоров, но только тогда, когда стороной таких договоров являются «государственные или муниципальные заказчики» (ст. 44 Федерального закона № 261-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»);
• ориентировочные расчеты показывают, что стоимость дополнительных услуг по измерению общедомового потребления тепла для отопления, холодной и горячей воды в многоквартином доме (100 квартир, 5500 м²) составит не более 1,0-1,5 руб./м²*мес., то есть не более 2-3% среднего значения федерального стандарта стоимости содержания жилья и коммунальных услуг;
• стимулировать заказ услуг измерения собственниками общего имущества в многоквартирных домах и собственниками квартир следует за счет бюджетных средств. Стоимость новых услуг должна учитываться при расчете и выплате жилищных субсидий, компенсации стоимости содержания жилья и коммунальных услуг получателям всех видов льгот. Глава Минэкономразвития Эльвира Набиуллина считает необходимым, «чтобы тот, кто будет платить по счетчику, получал либо скидку с тарифа, либо каким-то другим образом… стимулировать население устанавливать счетчики» (цитируется по http://www.utro.ru/news/2010/05/30/897406.shtml). Наиболее верное экономическое решение – субсидировать малодоходным потребителям стоимость тех или иных услуг;
• обеспечение обязательств потребителей коммунальных ресурсов (управляющих многоквартирными домами) по оплате услуг измерения должно предусматриваться в договорах ресурсоснабжения. Если в установленный срок (например, до 01.01.2012), какой-либо из поставщиков любого вида коммунальных ресурсов не обеспечил заказ новых услуг и допускает расчеты даже с небольшой частью потребителей по любым видам нормативов (договорных нагрузок), то эти потребители получают право оплачивать поставщикам в 2012 г. 85% начисленных платежей, а с 2013 г. – 70%. Вероятно, только такая форма «принуждения к измерениям» может заставить поставщиков и потребителей обеспечить повсеместную установку счетчиков количества ресурсов, используя институты рыночной экономики;
• повсеместная установка счетчиков после введения новых услуг потребует минимальных затрат со стороны консолидированных бюджетов муниципальных образований – только жилищные субсидии и компенсация льгот, сумма которых, вероятно, будет снижаться по мере снижения потребления коммунальных ресурсов. Возможны, в зависимости от наполняемости бюджетов, и некоторые преференции для биллинговых компаний – компенсация части процентных платежей по кредитам, изменяющаяся частичная компенсация затрат биллинговых компаний, например, 15% в первый год после заказа услуг, 10% − во второй год, 5% − в третий). Это будет снижать стоимость услуг по измерению потребления коммунальных ресурсов и делать их вполне доступными для любых потребителей, включая бюджетные организации;
• введение новых услуг вполне согласовывается с планами Правительства РФ по введению «бюджетов ориентированных на результат» (БОР). В законах о бюджетах следует лишь определить величину затрат для стимулирования повсеместного измерения потребления коммунальных ресурсов. Иные виды бюджетного финансирования любых программ установки счетчиков должны быть прекращены. Опыт показывает значительную коррупционную емкость процедур выполнения таких программ. Здесь зачастую наблюдается значительный объем бессмысленных затрат. Например, предусматривается установка теплосчетчиков в системах отопления многоквартирных и жилых домов, в которых граждане не имеют технических средств для регулирования отопления (это предусматривается и нормами Федерального закона № 261-ФЗ). В программах, финансируемых из бюджетов ОМС, предусматривают установку теплосчетчиков для измерения потребления горячей питьевой воды, что не соответствет положениям СНиПов, но выгодно участникам указанных программ;
• организация измерения потребления коммунальных услуг, предоставляемых гражданам в помещениях многоквартирных домов, также возможна по договорам с биллинговыми компаниями, заказчиками услуг которых здесь должны быть не РСО, а управляющие организации. Стоимость таких услуг невелика (2-3 руб./м²*мес.), она также подлежит учету при расчете и выплате жилищных субсидий и компенсаций льгот некоторым категориям граждан. Решение об организации измерения потребления коммунальных услуг должно приниматься на общем собрании собственников помещений в многоквартирных домах, квота – 75% голосов собственников. (Принудительная установка счетчиков в помещениях многоквартирных домов, вводимая нормами закона № 261-ФЗ, еще не получила оценки с позиций защиты прав граждан, которые по нормам Гражданского кодекса РФ не могут быть ограничены в потреблении коммунальных услуг. Собственники помещений в многоквартирном доме могут, очевидно, принять на общем собрании любое решение о распределении между собственниками платы за то количество коммунальных ресурсов, которое измерено на вводе в дом инженерных сетей.) Соответствующие нормы должны быть внесены в Жилищный кодекс РФ и ряд постановлений Правительства РФ (в первую очередь – в Постановление от  23.05.2006 № 307 «О порядке преоставления коммунальных услуг гражданам».

 

Региональные программы энергосбережения

Следует заметить, что «формирование к 2012 г. института операторов коммерческого учета… энергии» было предусмотрено Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной  распоряжением Правительства РФ в ноябре 2008 г.  Для достижения поставленной в Концепции цели необходимо ввести в нормативные правовые акты определение понятия «коммерческий учет» (соответствующие предложения автора были опубликованы в журнале «Энергосбережение», № 3, 2006 в статье «Организация измерений потребления энергоресурсов»). Следует также предусмотреть варианты разделения или совмещения исполнения функций (предоставления услуг) учета и измерения потребления счетчиками количества ресурсов различными операторами.

В настоящее время в соответствии с нормами закона № 261-ФЗ «Об энергосбережении…» ведется разработка региональных программ энергосбережения, которые должны быть утверждены до 01.08.2010. Однако в некоторых регионах уже стали понимать проблемы своевременного исполнения закона в условиях дефицитных бюджетов и начинают предусматривать государственно-частное партнерство для привлечения внебюджетных средств для перехода к повсеместному измерению потребления коммунальных ресурсов. Например, «губернатор Свердловской области предложил перенести сроки реализации федерального закона об энергосбережении. По его словам, регион не в состоянии до 2012 г. оборудовать приборами учета все бюджетные учреждения и жилищный фонд» (цитируется по http://www.uralinform.ru/armnews/news118388.html).

Возможно, приведенные выше основные принципы решения проблем организации измерений потребления коммунальных ресурсов позволят, наконец, заложить и правовую, и технологическую основу для реального ресурсосбережения. Принятие соответствующих региональных нормативных правовых актов возможно в порядке выполнения тех или иных пилотных проектов даже без изменения или совершенствования федеральных актов.