Правовое регулирование теплоснабжения
Юрий Яровой,
вице-президент Некоммерческого партнерства «Российское теплоснабжение»
Федеральный закон «О теплоснабжении» после его принятия и вступления в силу будет регулировать всю систему взаимоотношений в отрасли, в том числе вопросы тарифного регулирования, подключения к тепловым сетям, заключения договора теплоснабжения.
Потребность в Законе «О теплоснабжении» назрела давно. Во всех цивилизованных странах подобные законы существуют. Россия пока является исключением. Необходимость появления данного закона вызвана такими причинами, как:
- отсутствие условий для привлечения инвестиций в отрасль;
- необходимость разграничения полномочий между различными уровнями власти;
- продолжающееся снижение эффективности функционирования объектов большой энергетики из-за уменьшения доли тепловой энергии, вырабатываемой в режиме когенерации;
- прекращение к 1 января 2011 г. действия № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ»;
- бессистемное решение вопросов теплоснабжения новых объектов в рамках муниципальных образований;
- отсутствие инструментов для решения проблем неплатежей;
- правовое неравенство теплоснабжающих организаций и потребителей.
Предлагаемый проект закона «О теплоснабжении» нацелен, в первую очередь, на создание эффективной системы правового регулирования отношений в сфере производства, передачи, распределения, сбыта и потребления тепловой энергии. Кроме того, будут урегулированы такие важные для потребителей вопросы как:
- порядок ценообразования;
- порядок заключения договоров теплоснабжения и их существенных условий;
- соблюдение параметров качества предоставления тепловой энергии;
- использование энергоэффективных и энергосберегающих технологий;
- развитие систем теплоснабжения и др.
Ключевые принципы
Ключевыми принципами организации отношений в сфере теплоснабжения являются:
- энергетическая эффективность теплоснабжения и теплопотребления;
- приоритетное использование комбинированной выработки электрической и тепловой энергии;
- развитие систем централизованного теплоснабжения;
- обеспечение надежности и качества теплоснабжения потребителей;
- соблюдение баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и потребителей;
- обеспечение экологической безопасности.
К наиболее важным положениям проекта Федерального закона «О теплоснабжении» относятся:
- спецификация видов товаров в теплоснабжении (тепловая энергия, тепловая мощность и теплоноситель), что в дальнейшем позволит устанавливать требования к качеству теплоносителя;
- определение центрами ответственности за тарифы органов государственной власти субъектов РФ;
- возможность установления двухставочных тарифов;
- введение платы за поддержание резервной мощности при отсутствии реализации тепловой энергии;
- возможность заключения долгосрочных договоров;
- возможность отмены регулирования тарифов в сфере теплоснабжения при соблюдении определенных условий;
- регулирование условий подключения к системе теплоснабжения;
- закрепление договорной конструкции;
- установление порядка распределения тепловой нагрузки в системе теплоснабжения;
- установление порядка вывода источников тепловой энергии и тепловых сетей из эксплуатации;
- установление режима эксплуатации и ремонта бесхозных тепловых сетей;
- организация коммерческого учета тепловой энергии и теплоносителя;
- введение саморегулирования и страхования в теплоснабжении.
Разграничение полномочий
Проект закона «О теплоснабжении» четко разграничивает полномочия органов власти всех уровней.
Правительство РФ осуществляет:
- разработку государственной политики в сфере теплоснабжения, являющейся частью энергетической стратегии РФ;
- установление Правил регулирования отдельных отношений в сфере теплоснабжения;
- распределение между федеральными органами исполнительной власти полномочий в области государственного регулирования и контроля в сфере теплоснабжения;
- утверждение правил организации теплоснабжения;
- установление порядка создания и функционирования систем обеспечения надежности теплоснабжения, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в теплоснабжении;
- установление правил антимонопольного регулирования и контроля в сфере теплоснабжения.
Федеральные органы исполнительной власти осуществляют:
- контроль и надзор за соблюдением органами местного самоуправления требований законодательства РФ в сфере теплоснабжения;
- реализацию полномочий в области регулирования тарифов в сфере теплоснабжения;
- установление порядка расследования причин аварий и инцидентов в сфере теплоснабжения;
- установление порядка определения нормативов в сфере теплоснабжения;
- антимонопольное регулирование и контроль в сфере теплоснабжения;
- государственный контроль и надзор за деятельностью саморегулируемых организаций в сфере теплоснабжения.
Органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют:
- реализацию полномочий в области регулирования тарифов в сфере теплоснабжения;
- утверждение нормативов в сфере теплоснабжения;
- определение системы мер по обеспечению надежности систем теплоснабжения поселений и городских округов.
Органы местного самоуправления осуществляют:
- организацию обеспечения надежного теплоснабжения потребителей на территории муниципального образования, в том числе принятие мер по организации обеспечения теплоснабжения потребителей в случае невыполнения теплоснабжающими или теплосетевыми организациями своих обязательств или отказа теплоснабжающих, теплосетевых организаций или исполнителей коммунальных услуг от исполнения своих обязательств;
- рассмотрение обращений потребителей по вопросам качества и безопасности теплоснабжения;
- разработку, утверждение и актуализацию схемы теплоснабжения;
- контроль готовности теплоснабжающих и теплосетевых организаций, а также отдельных категорий потребителей тепловой энергии к отопительному периоду.
Тарифное регулирование
Главными принципами тарифного регулирования, заложенными в законопроекте «О теплоснабжении», являются следующие:
- обеспечение доступности тепловой энергии (мощности) для потребителей;
- обеспечение экономической обоснованности затрат теплоснабжающих организаций на производство, передачу и сбыт тепловой энергии;
- повышение экономической и энергетической эффективности деятельности в сфере теплоснабжения;
- обеспечение открытости и доступности для потребителей, в том числе для населения, процесса тарифного регулирования;
- обеспечение стабильности отношений между теплоснабжающими организациями и потребителями тепловой энергии за счет установления долгосрочных тарифов;
- учет соблюдения требований законодательства об энергосбережении и повышении энергетической эффективности.
Тарифное регулирование направлено на создание условий для повышения инвестиционной привлекательности теплоснабжения при соблюдении интересов потребителей.
Виды тарифов
В теплоснабжении существуют следующие виды тарифов на товары и услуги:
1. Предельные (минимальный и/или максимальный) уровни тарифов на:
- производимую генерирующими источниками тепловую энергию (мощность);
- тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям.
2. Тарифы на:
- производимую генерирующими источниками тепловую энергию (мощность);
- тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям;
- производимый генерирующими источниками теплоноситель;
- теплоноситель, поставляемый потребителям;
- услуги по передаче тепловой энергии и теплоносителя.
3. Плата за поддержание резервной мощности источника тепловой энергии или тепловой сети при отсутствии реализации тепловой энергии.
4. Надбавки и тарифы в сфере теплоснабжения, устанавливаемые в соответствии с законодательством об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса.
Подключение к системе теплоснабжения
Одним из основных вопросов является установление порядка и принципов подключения к системе теплоснабжения. Законопроект «О теплоснабжении» предусматривает следующие основные принципы:
- подключение осуществляется на основании утвержденной схемы теплоснабжения;
- потребителю предоставляется возможность добровольно снижать размер присоединенной тепловой нагрузки для дальнейшего перераспределения;
- плата за подключение устанавливается в размере, который требуется для создания тепловых сетей, необходимых для подключения к камере тепловой сети, ближайшей к месту строительства;
- потребителю предоставляется возможность выбрать способ оплаты – строительство тепловых сетей за свой счет с последующей передачей теплосетевой организации в эксплуатацию либо оплата теплосетевой организации мероприятий по подключению.
Реализация указанных принципов позволит обеспечить надежность и качество теплоснабжения потребителей, стимулировать проведение энергосберегающих мероприятий и повысить прозрачность формирования платы за подключение.
Договор теплоснабжения
Следующим важным моментом в рассматриваемом проекте закона является договор теплоснабжения, который служит для установления взаимоотношений между сторонами на тепловом рынке. Законопроектом «О теплоснабжении» устанавливается порядок заключения договора, что очень важно.
Рассмотрим конструкцию и существенные условия договора теплоснабжения:
- потребитель заключает договор теплоснабжения с теплоснабжающей организацией, в качестве которой уполномоченный орган может определить как генерирующую, так и теплосетевую компанию;
- при наличии в системе нескольких теплоснабжающих и теплосетевых организаций они обязаны заключить между собой договоры поставки тепловой энергии, мощности, теплоносителя и договоры оказания услуг по передаче тепловой энергии;
- существенные условия договора теплоснабжения устанавливаются Правительством РФ;
- законом устанавливаются существенные условия договора оказания услуг по передаче тепловой энергии.
Для того чтобы обеспечить защиту интересов потребителей, законопроектом «О теплоснабжении» предусмотрена обязанность теплоснабжающих и теплосетевых организаций либо страховать свою ответственность за нарушение договоров теплоснабжения или оказания услуг по передаче тепловой энергии в индивидуальном порядке, либо участвовать в системе коллективного страхования гражданской ответственности саморегулируемой организации и получить выдаваемое этой организацией свидетельство о допуске к видам деятельности в сфере теплоснабжения – производству и передаче тепловой энергии (мощности) и теплоносителя.
Принятие проекта ФЗ «О теплоснабжении» позволит:
- повысить прозрачность и управляемость систем теплоснабжения;
- повысить надежность и качество теплоснабжения;
- перевести сферу теплоснабжения из социальной функции в экономически эффективную деятельность;
- повысить платежную дисциплину в сфере теплоснабжения;
- обеспечить баланс экономических интересов субъектов теплоснабжения;
- повысить инвестиционную привлекательность сферы теплоснабжения.
Таким образом, Федеральный закон «О теплоснабжении» после его принятия и вступления в силу будет регулировать всю систему взаимоотношений в отрасли.
Подзаконные акты
Данный законопроект – непрямого действия. К нему потребуется разработать еще около 15-20 подзаконных актов, в том числе:
- Правила организации теплоснабжения;
- Основы ценообразования и правил регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, включающих, в частности, сроки рассмотрения дел об установлении тарифов, исчерпывающий перечень представляемой регулируемыми организациями документации, определение условий и порядка принятия решений по отмене регулирования цен (тарифов);
- Правила подключения к системам теплоснабжения;
- Правила учета тепловой энергии и теплоносителя;
- Правила оценки готовности к отопительному сезону;
- Правила утверждения и согласования инвестиционных программ в сфере теплоснабжения;
- Стандарты раскрытия информации теплоснабжающими и теплосетевыми организациями, а также органами регулирования;
- Порядок рассмотрения разногласий, возникающих между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, органами местного самоуправления поселений и городских округов, регулируемыми организациями и потребителями тепловой энергии при установлении тарифов, а также порядок рассмотрения разногласий, возникающих при утверждении и актуализации схем теплоснабжения;
- Порядок создания и функционирования систем обеспечения надежности теплоснабжения, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в теплоснабжении;
- Порядок вывода в ремонт и из эксплуатации источников тепловой энергии и тепловых сетей;
- Правила антимонопольного регулирования и контроля в сфере теплоснабжения;
- Требования к схемам теплоснабжения, порядку их разработки и утверждения;
- Порядок установления долгосрочных параметров регулирования деятельности организаций в сфере теплоснабжения, отнесенной законодательством Российской Федерации к сферам деятельности субъектов естественных монополий, и (или) цен (тарифов) на отдельные виды товаров (услуг), которые подлежат регулированию в соответствии с перечнем, определяемым настоящим федеральным законом;
- Порядок заключения долгосрочных договоров теплоснабжения по ценам, определенным соглашением сторон, в целях обеспечения потребления тепловой энергии (мощности) объектами, потребляющими тепловую энергию и введенными в эксплуатацию после 1 января 2010 г.;
- Правила определения стоимости активов и инвестированного капитала, правил ведения их раздельного учета, применяемых в деятельности, регулируемой с использованием метода доходности инвестированного капитала;
- Правила распределения для целей тарифного регулирования удельных расходов для производства тепловой и электрической энергии в режиме комбинированной выработки тепловой и электрической энергии с установленной мощностью производства электрической энергии 25 МВт и выше.
Практика разработки и утверждения подзаконных актов к Федеральным законам показывает, что этот процесс может длиться годами, поэтому заинтересованные организации могут присоединиться к процессу в какой-либо форме.