Главная > Статьи > На роль спасателя приглашается…

На роль спасателя приглашается…

Владимир Куприянов 

 

Вопросам работоспособности концессионных механизмов и путям их совершенствования было посвящено очередное заседание Комитета Торгово-промышленной палаты Российской Федерации по предпринимательству в сфере жилищного и коммунального хозяйства.

В современных условиях, когда коммунальная инфраструктура большинства российских городов значительно изношена, концессия является одним из перспективных механизмов, способствующих привлечению частных инвестиций в модернизацию систем ЖКХ. Этот механизм в последнее время активно пропагандируется и продвигается в России властными структурами. Но не только он один позволяет решить данную задачу. Более того, не во всех случаях концессия является самым лучшим вариантом для применения. Сегодня этому процессу призвано помочь также внедрение долгосрочных тарифов на предоставление коммунальных услуг, законодательно установленное право использования финансовых средств, полученных компаниями от экономии энергетических и других коммунальных ресурсов.
Такой оценки данных механизмов придерживаются сегодня практически все эксперты отрасли. Вместе с тем роль и масштабы применения концессии в российском ЖКХ ведомственные структуры и профессиональное сообщество оценивают по-разному. Обсуждению актуальных аспектов проблемы использования концессионных соглашений в отечественном жилищно-коммунальном хозяйстве было посвящено заседание Комитета Торгово-промышленной палаты Российской Федерации по предпринимательству в сфере жилищного и коммунального хозяйства, которое состоялось 10 апреля текущего года. Заседание в очередной раз подтвердило разногласия в оценках текущей ситуации в этой сфере.

Инструмент для хорошего хозяйственника…
Выступивший на заседании Комитета ТПП РФ заместитель министра строительства и ЖКХ РФ Андрей Чибис сообщил, что на начальном этапе внедрения концессий в работу отрасли особое внимание уделялось анализу предпосылок ее использования и созданию соответствующего нормативного правового обеспечения. В Минстрое России исходили из того, что главным конкурентным преимуществом является гарантированный внутренний спрос на услуги ЖКХ, отчего отрасль стабильна даже в кризисные периоды.

В ходе доработки нормативной правовой базы, направленной на облегчение процессов привлечения в отрасль частных инвестиций, было введено долгосрочное тарифное регулирование, которое вначале распространялось на период в три года, а сейчас уже не менее чем на период в пять лет. Дополнительно к этому и в теплоснабжение, и в водоснабжение введен нормативный показатель предпринимательской прибыли. Наконец, самое главное: если коммунальное предприятие достигло целевых показателей качества и надежности (сокращение аварийности, повышение энергоэффективности), установленных долгосрочным тарифом, и при этом у него образовалась некоторая экономия, то все сэкономленные средства теперь на совершенно законных основаниях остаются в распоряжении этого предприятия.

Ради концессионеров законодатель пошел еще дальше, закрепив тарифную формулу на весь срок концессионного соглашения. Отныне ни новый губернатор, ни новое правительство не в силах изменить параметры тарифного регулирования, о которых договорились ранее. Сегодня, даже если концессионное соглашение расторгнуто в судебном порядке, и даже если в этом виноват концессионер, но при этом он вложил свои финансовые средства в коммунальную инфраструктуру, и тарифная формула предусматривает возврат его инвестиций в течение нескольких лет, то муниципалитет обязан вернуть такому концессионеру всю подлежащую возврату сумму. Одновременно для гарантий возвратности средств концессионеров с 2017 г. было законодательно установлено, что региональная администрация в лице губернатора является третьей стороной концессионного соглашения.

Внесены также изменения в законодательство, упрощающие процедуру заключения концессионных соглашений в некоторых проблемных ситуациях. Например, отныне можно отдавать в концессию системы, в которых до половины имущественных объектов стоят на балансе, идентифицированы, но еще формально не прошли процедуру регистрации. При этом необходимо лишь взять на себя обязательство в течение двух лет провести такую регистрацию. Кроме того, сегодня могут передаваться в концессию и предприятия, имеющие долги по налогам, зарплате и за использованные энергоресурсы. Наконец, коммунальным предприятиям, работающим на правах аренды, теперь предоставлено право трансформировать свои ранее заключенные арендные договоры в концессионное соглашение при условии принятия на себя дополнительных инвестиционных обязательств и установления им целевых показателей.

Все это постепенно изменило отношение финансовых структур и частных инвесторов к заключению концессионных соглашений и вложению денежных средств в сферу ЖКХ. На сегодняшний день в отрасли заключено 1831 концессионное соглашение. Если раньше делалась ставка на рост количества заключенных концессий, то сейчас главное внимание уделяется обеспечению концессионером своих инвестиционных обязательств и одновременно гарантиям возвратности вложенных им средств. Изменение подхода привело к некоторому падению темпов роста в количестве заключенных соглашений. Так, в 2016 г. было заключено 580 концессионных соглашений, а в 2017 г. – только 300.

При этом существенно улучшились качественные показатели. Еще в 2015 г. при падении суммарных объемов инвестиций в экономику страны на 11% наблюдался рост инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйство, который составил 3%. В 2016 г. рост инвестиций в ЖКХ составил уже 6%, то есть всего за год произошло удвоение темпов роста. Минстрой России совместно с Федеральной антимонопольной службой проверил каждое из заключенных концессионных соглашений. Замминистра сообщил, что по результатам проверки выявлено очень хорошее выполнение инвестиционных обязательств, заложенных в концессионных соглашениях, уровень которого составил
в 2016 г. 85%. По прогнозам, на окончание 2017 г. этот уровень должен был возрасти более чем до 90% того объема обязательств, которые брали на себя концессионеры на данный период времени.

А. Чибис при этом отметил, что концессия – это единственная форма ГЧП в России, где в инвестициях частные деньги занимают долю в 95%. Кроме того, он подчеркнул, что этот механизм в отечественном ЖКХ уже реально заработал и там, где им пользуется хороший хозяйственник, концессия всегда приводит к снижению потерь ресурсов и уменьшению аварийности коммунальной инфраструктуры. Сейчас объем инвестиций в ЖКХ чуть превышает 200 млрд руб., но, по словам замминистра, в ближайшее время стоит задача в совокупности по воде, теплу и мусору выйти на рубеж 500 млрд руб. инвестиций.

В Минстрое понимают, что коммунальная инфраструктура малых городов требует в большей степени, чем в среднем по стране, бюджетного финансирования. Но если такое финансирование не будет в определенной части дополняться рисками частного инвестора, эффективность и результативность вложенных денег будет крайне низкой, поскольку именно частник всегда гораздо внимательнее относится к экономике реализуемого проекта. В соответствии с данной позицией Минстрой России совместно с субъектами федерации отрабатывают конкретные механизмы реализации задачи выделения дополнительных финансовых ресурсов из бюджета малым городам и сельскому ЖКХ для модернизации там коммунальной инфраструктуры.

… но не волшебная палочка
Вместе с тем большинство экспертов, выступивших на заседании Комитета ТПП, не разделили столь радужную оценку Минстроя России в отношении использования концессии в российском ЖКХ. Так, генеральный директор научно-исследовательского Центра муниципальной экономики Борис Хмельников привел статистические данные, полученные в результате специально проведенного исследования. Согласно этим данным, по состоянию на конец 2016 г. в России существует 58,5 тыс. систем водоснабжения. Из них в концессии находятся только около 5% всех систем. При этом с ростом числа концессионных соглашений уровень потерь воды в сетях в среднем по стране не стал меньше (21,3% в 2010 г. и 22,9% в 2016 г.). Тогда как по аварийности происходит существенное снижение показателей. Такая же картина наблюдается и в системах теплоснабжения.

Проведенные исследования привели к парадоксальному результату. В тех регионах, где ниже доля концессии (меньше количество концессионных соглашений), там лучше качественные показатели систем, в частности, наблюдаются меньшие потери ресурсов (воды и тепла). Говоря о проблемах, сдерживающих использование концессии, Б. Хмельников отметил узкую направленность и избирательность ее применения. В концессию, как правило, передаются потенциально прибыльные коммунальные системы, где и без нее вполне можно решить все вопросы и получить достаточную прибыль. В то же время проблемы убыточных или малоприбыльных категорий систем концессия решить не в силах.

Часть факторов, представляемых Минстроем помощниками концессии, на взгляд Б. Хмельникова, напротив, могут сдерживать ее применение. Так, включение региональной администрации третьей стороной в концессионное соглашение резко расширяет базу конфликта интересов и усложняет поиск компромиссных решений, устраивающих все стороны. Является препятствием для концессий и ограничение роста тарифов, поскольку это удлиняет концессионеру срок возврата вложенных средств.

Что же касается гарантий обеспечения доходности и возвратности инвестиций, то здесь ключевые решения принимает субъект федерации, но финансовое бремя приходится нести органам местного самоуправления, в собственности которых находятся переданные в концессию объекты. Это тоже создает трудности. В качестве еще одной важной проблемы Б. Хмельников назвал отсутствие требования по периодичности актуализации территориальных схем водоснабжения, водоотведения и теплоснабжения. В результате при разработке концессионных соглашений могут использоваться не совсем актуальные (не объективные) данные по системам, передаваемым в концессию.

Эксперты, выступившие в ходе дальнейшей работы заседания, отметили и другие проблемы, связанные с использованием концессии. Так, они констатировали, что успешные результаты по внедрению концессий порой присутствуют лишь на бумаге в отчетах с мест, которые подготовлены под влиянием административной политики, навязанной сверху. На практике механизм концессии в ЖКХ пока еще не налажен и, как правило, до конца непонятен тем, кто с ним работает, в том числе и регуляторам на местах. Это подтверждают высокие статистические показатели расторжения заключенных соглашений и то, что порядка 90% всех судебных споров в ЖКХ сейчас приходится, так или иначе, на вопросы, связанные с концессией. Еще довольно часто встречаются на практике псевдоконцессии, представляющие собой либо «нулевую» концессию, то есть явный подлог, либо подмену понятий, когда аренда переименовывается в концессию без каких бы то ни было изменений по существу.

Однако все вышеперечисленное можно назвать «болезнями роста». Гораздо хуже наличие другого рода проблем. Это, в первую очередь, низкое качество большинства существующих сегодня концессий. Оно объясняется и отсутствием в большинстве случаев проверенных данных, включаемых в концессию, и недостаточным профессиональным уровнем тех, кто составляет концессионные соглашения.
Еще одним показателем низкого качества концессий является весьма малая величина капиталоемкости большинства концессий. Только в 16 концессиях стоимость превышает 1 млрд руб., стоимость чуть более 120 концессий превышает 100 млн руб. Средняя же стоимость одной концессии оценивается официальными источниками примерно в 28 млн руб., а в реальности многие концессии имеют стоимость еще меньше – в пределах 4–5 млн руб. Естественно, за эти деньги никакого реального ремонта, а уж тем более модернизации систем провести невозможно. При этом прослеживается четкая корреляция: чем большее количество концессий заключено в регионе, тем ниже средняя стоимость одной концессии.

Очень многие участники заседания отмечали, что концессия «идет» лишь в крупных городах и региональных центрах, а на остальной территории России ее практически нет. Если население города не превышает 250 тыс. человек, у любого такого поселения не хватает тарифного потенциала для возвратности инвестиций и, соответственно, там сегодня невозможно работать по концессионным моделям.

Сложившаяся ситуация требует проведения вдумчивой и эффективной политики по оказанию государственной поддержки концессии в ЖКХ именно на территории всей страны. Такую поддержку можно оказывать, например, выделением из федерального бюджета капитальных грантов и предоставления их в виде платы концедента. Это станет замещением той необходимой доли в финансовой модели концессии, которая сделает ее привлекательной для инвестора.

Такая мера позволит решить сразу несколько задач. Во-первых, в этом случае не придется брать на себя трудновыполнимые обязательства по резкому повышению тарифа, что особенно важно для проектов водоотведения. Во-вторых, государственное участие крайне важно и для банков, у которых при этом снижаются риски финансирования проектов. Грамотное распределение рисков в концессионных проектах – очень важная задача, для ее решения, в частности, должна иметь реалистичный вид и финансовая ответственность регионов.

Эпилог
Обсуждение проблем использования концессии, проведенное Комитетом ТПП РФ по предпринимательству в сфере жилищного и коммунального хозяйства было очень полезным. Оно показало, что властные структуры и профессиональное сообщество настроены на совместную и конструктивную работу по совершенствованию механизмов концессии, применяемых в российском жилищно-коммунальном хозяйстве. Позиции обеих сторон сближаются по целому ряду принципиальных вопросов. Они готовы слушать друг друга, терпимо относиться и прислушиваться к аргументам другой стороны. Уже есть обоюдное понимание, что концессия не является единственным инструментом привлечения инвестиций в ЖКХ, и что для этого необходимо использовать и развивать также другие существующие инструменты и механизмы. Обе стороны предлагают и анализируют также различные формы государственной поддержки низкодоходных систем ЖКХ, расположенных преимущественно в малых городах и сельской местности. Самое же главное, все участники этого процесса настроены оптимистически в отношении достижения конечного результата своей работы. Это и является залогом успешной реализации стоящих задач.