Владимир Куприянов
В предыдущем номере журнала мы рассказывали о предложениях по улучшению нормативной поддержки предпринимательской деятельности в сфере обеспечения безопасного использования и содержания внутридомового и внутриквартирного газового оборудования, которые были подготовлены экспертами Комитета ТПП РФ по предпринимательству в сфере жилищного и коммунального хозяйства. Предложения были направлены ими в профильные федеральные органы законодательной и исполнительной власти, откуда после их рассмотрения пришли ответы в ТПП России, содержащие позицию и отношение федеральных властных структур к разработанным предложениям. В рамках этой статьи редакция, как и было обещано, знакомит читателей с содержанием и сутью полученных ответов и пытается на их основе проанализировать ближайшие перспективы с обеспечением безопасности в отечественном газовом хозяйстве.
Комитет Торгово-промышленной палаты РФ по предпринимательству в сфере жилищного и коммунального хозяйства разослал профильным ведомствам свои предложения относительно улучшения нормативной поддержки предпринимательской деятельности в сфере обеспечения безопасного использования и содержания внутридомового и внутриквартирного газового оборудования.
Министерство строительства и ЖКХ РФ в своем ответе сообщило, что в целях повышения информирования населения по вопросам безопасного пользования газом 5 декабря 2017 г. был издан приказ данного ведомства, которым утверждена Инструкция по безопасному использованию газа в быту. Инструкция содержит подробные правила использования газа для управляющих компаний и граждан, а также описывает необходимые действия при обнаружении его утечки. Далее Минстрой приводит ссылки на номера и даты принятия нормативных законодательных документов, которыми устанавливаются регламенты, подвергаемые критике Торгово-промышленной палатой. Министерство же, напротив, считает, что данные изменения законодательства направлены на повышение безопасной эксплуатации внутридомового и внутриквартирного газового оборудования.
Указанные разногласия касаются, в частности, изменений в уведомительный порядок начала деятельности по техническому обслуживанию и ремонту внутридомового и внутриквартирного газового оборудования, а также проекта закона, которым вносятся изменения в ст. 161 Жилищного кодекса РФ в части организации обслуживания газового оборудования в МКД, в том числе путем заключения единого для всего дома договора со специализированной организацией.
Согласно заключению, подготовленному Комитетом ТПП РФ по предпринимательству в сфере жилищного и коммунального хозяйства на полученное из Минстроя России письмо, позиция данного ведомства в отношении изменений в уведомительный порядок начала деятельности является ошибочной. Так, по мнению комитета, направление специализированной организацией, осуществляющей деятельность по техническому обслуживанию и ремонту газового оборудования, уведомления о начале осуществления вышеуказанной деятельности в Федеральную службу по экологическому, техническому и атомному надзору не соответствует действующим законодательным и нормативным актам РФ, имеющим большую и равную юридическую силу. Комитет в своем заключении приводит перечень шести таких законодательных и нормативных актов.
Кроме того, отмечается, что вышеуказанные изменения уведомительного порядка вступили в силу в более поздний срок, чем все перечисленные в заключении правовые акты, из содержания которых следует, что указанные специализированные организации обязаны уведомить об осуществлении деятельности по техническому обслуживанию и ремонту газового оборудования в МКД орган государственного жилищного надзора (контроля), а не Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Проблемы надзора
Дело однако не только в недостаточной правовой легитимности измененного уведомительного порядка. Он, помимо этого, не вписывается в существующую систему разграничения сфер проведения надзора между контролирующими органами. Сегодня соблюдение обязательных требований по использованию и сохранности жилищного фонда, содержанию общего имущества в многоквартирных домах, предоставлению коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домах является предметом проверок (компетенцией) органа государственного жилищного надзора (контроля). В свою очередь, Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору не закрепляет за Ростехнадзором подобных полномочий. Соответственно, компетенция Ростехнадзора не затрагивает сферу технического обслуживания и ремонта ВДГО, ВКГО, а также сферу деятельности специализированных организаций, осуществляющих техническое обслуживание и ремонт указанного оборудования.
Таким образом, согласно заключению Комитета ТПП, в настоящее время сформировалась двойственность в понимании того, в какой уполномоченный орган государственного контроля (надзора) специализированная организация обязана направить уведомление о начале осуществления деятельности в сфере технического обслуживания и ремонта ВДГО и ВКГО: в орган государственного жилищного надзора (согласно ст. 4 Федерального закона от 05.12.2016 № 412-ФЗ) или в Ростехнадзор (согласно постановлению Правительства РФ от 23.09.2017 № 1143).
В результате, если специализированная организация направит соответствующее уведомление только в один (любой) из двух указанных выше органов контроля, то она будет привлечена к ответственности по ст. 19.7.5-1 «Нарушение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем установленного порядка представления уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности» Кодекса РФ об административных правонарушениях. Когда же специализированные организации вынужденно будут направлять соответствующее уведомление в оба органа, возникнет незаконный двойной государственный контроль (надзор).
Как следствие возникает ряд дополнительных противоречий. В частности, не будет соблюдаться принцип формирования единого государственного реестра юридических лиц в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ. При этом становится непонятным: какой именно орган государственного контроля (надзора) будет предоставлять в установленном законом порядке сведения об указанных специализированных организациях (орган государственного жилищного надзора или Ростехнадзор)? И сведения из реестра какого органа государственного контроля (надзора) будут считаться специализированной организацией, контрагентами и иными лицами достоверными?
Из вышеизложенного следует, что изменения, которые постановлением Правительства РФ от 23.09.2017 № 1143 внесены в Правила представления уведомлений о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и учета указанных уведомлений, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 16.07.2009 № 584 «Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности», способствуют нарушению принципа единого понимания требований в действующих нормативных правовых актах РФ. Как следствие, данные изменения приведут к необоснованному и незаконному привлечению специализированных организаций к административной ответственности, к двойному контролю (надзору) (или, напротив, к его отсутствию) со стороны разных органов государственного контроля (надзора), к барьерам для специализированных организаций по осуществлению деятельности по техническому обслуживанию и ремонту внутридомового и внутриквартирного газового оборудования.
Точно так же недопустимо объединять в единый договор в газифицированном МКД техническое обслуживание и ремонт внутридомового газового оборудования и внутриквартирного газового оборудования. Согласно действующему законодательству РФ, в том числе – п. 2 Правил № 410, внутридомовое газовое оборудование в многоквартирном доме является общим (долевым) имуществом собственников помещений в данном многоквартирном доме, а внутриквартирное газовое оборудование является частным имуществом собственника (нанимателя, пользователя) помещения в многоквартирном доме.
В соответствии с п. 17 Правил № 410, заказчиком по договору о техническом обслуживании и ремонте внутридомового и (или) внутриквартирного газового оборудования являются:
а) в отношении внутридомового газового оборудования многоквартирного дома – управляющая организация, товарищество или кооператив, индивидуальный предприниматель, являющиеся исполнителями коммунальной услуги по газоснабжению, а при непосредственном управлении многоквартирным домом собственниками помещений в многоквартирном доме – собственники таких помещений;
б) в отношении внутридомового газового оборудования в домовладении – собственник домовладения;
в) в отношении внутриквартирного газового оборудования – собственник (пользователь) расположенного в многоквартирном доме помещения, в котором размещено такое оборудование.
Таким образом, в соответствии с Правилами № 410, заказчиками по договорам о техническом обслуживании и ремонте внутридомового и внутриквартирного газового оборудования в газифицированных многоквартирных домах являются разные лица. При этом следует отметить, что на основании ст. 210 Гражданского кодекса РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества. Из вышеизложенного следует, что положение о заключении и исполнении единого договора о техническом обслуживании и ремонте внутридомового и внутриквартирного газового оборудования в многоквартирном доме является не исполнимым.
Вопросы аварийно-диспетчерского обеспечения
Минстрой России не поддерживает также и позицию ТПП РФ о необходимости внесения изменений в действующее законодательство в части установления безвозмездности соглашений об осуществлении аварийно-диспетчерского обеспечения внутридомового и (или) внутриквартирного газового оборудования, заключаемых между газораспределительной и специализированной организациями. По мнению ведомства, данные положения противоречат действующему гражданскому законодательству в части возмездности заключаемых договоров. Кроме того, Минстрой отмечает, что сегодня расходы на аварийно-диспетчерское обеспечение не включены в тариф на коммунальную услугу по газоснабжению, а способ оплаты и стоимость услуг по АДО определяется соглашением сторон и регулируется в гражданско-правовом порядке.
В заключении, подготовленном Комитетом ТПП РФ на письмо, полученное из Минстроя, отмечается, что в случае, когда абонентом по договору энергоснабжения выступает гражданин, использующий энергию для бытового потребления, обязанность обеспечивать надлежащее техническое состояние и безопасность энергетических сетей, а также приборов учета потребления энергии возлагается на энергоснабжающую организацию. Таким образом, ГРО являясь единственным лицом, осуществляющим аварийно-диспетчерское обеспечение сетей газораспределения и газопотребления (ВДГО и ВКГО), через свою аварийно-диспетчерскую службу в силу закона обязано обеспечивать надлежащее техническое состояние и безопасность энергетических сетей, как газораспределения, так и газопотребления (ВДГО и ВКГО), путем своевременной локализации аварийного участка. При этом Комитет ТПП обращает внимание, что в регулируемых тарифах учтены затраты аварийно-диспетчерской службы (АДС) ГРО, а именно согласно п. 7 Правил № 410 АДС ГРО осуществляет локализацию аварийных участков на сетях газопотребления (ВДГО и ВКГО), то есть осуществляет аварийно-диспетчерское обеспечение ВДГО и ВКГО.
В настоящее время на практике многие ГРО на территории РФ, заключая в силу п. 7 Правил № 410 соглашение об осуществлении аварийно-диспетчерского обеспечения внутридомового и (или) внутриквартирного газового оборудования со специализированными организациями (СО), выставляют специализированной организации (не ГРО) к оплате счета за аварийно-диспетчерское обеспечение ВДГО и ВКГО. Соответственно, данное соглашение (за приостановление – локализацию аварийного участка сетей газопотребления) для специализированной организации (не ГРО) является необоснованно возмездным, поскольку действующим законодательством РФ не предусмотрено взимание платы за выполнение вышеуказанных работ (оказанных услуг) с ненадлежащего лица, коим в данном случае и является специализированная организация.
Согласно действующему законодательству РФ определены надлежащие лица – заказчики (абоненты), обязанные осуществлять оплату вышеуказанных работ (услуг). Так, согласно Правилам № 410 и Правилам № 549 расходы исполнителя, понесенные в связи с проведением работ по приостановлению (локализации) и возобновлению подачи газа, оплачиваются заказчиком (абонентом) (п. 85 Правил № 410; п. 48, 49 Правил № 549); оплата работ по замене (ремонту) оборудования, входящего в состав внутридомового и (или) внутриквартирного газового оборудования, осуществляется собственником этого оборудования, что также обоснованно подтверждается ст. 210 и 539–548 Гражданского кодекса РФ.
Согласно Правилам № 410, вышеуказанным заказчиком является: управляющая организация (ТСЖ, кооператив), собственники (при самоуправлении) – в части ВДГО; собственник (наниматель, пользователь) помещения – в части ВКГО в газифицированных многоквартирных домах; собственник домовладения (жилого дома) – в части ВДГО.
Согласно п. 3 Правил № 549, абонентом может выступать физическое лицо (гражданин), в том числе собственник (наниматель) жилого дома, приобретающий газ для удовлетворения личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, или юридическое лицо (управляющая организация, товарищество собственников жилья, жилищно-строительный, жилищный и иной специализированный кооператив), приобретающее газ в качестве коммунального ресурса для предоставления гражданам коммунальной услуги по газоснабжению.
Из вышеизложенного следует, что специализированная организация, осуществляющая техническое обслуживание и ремонт внутридомового и (или) внутриквартирного газового оборудования, являющаяся исполнителем работ (услуг), в силу действующего законодательства РФ не обязана осуществлять оплату работ (услуг) по локализации (приостановлению подачи газа) аварийного участка, приостановлению и возобновлению подачи газа, по замене, ремонту оборудования, входящего в состав внутридомового и (или) внутриквартирного газового оборудования ни ГРО, ни иным лицам.
Следует обратить внимание, что специализированная организация (не ГРО), осуществляющая техническое обслуживание и ремонт ВДГО и ВКГО, не является собственником, нанимателем или пользователем помещения в многоквартирных жилых домах; не является управляющей организацией (ТСЖ, кооперативом); а также не является собственником, нанимателем, пользователем внутридомового и внутриквартирного газового оборудования; соответственно, она не является лицом, обязанным осуществлять платежи за аварийно-диспетчерское обеспечение ВДГО и ВКГО.
Соглашение об осуществлении аварийно-диспетчерского обеспечения внутридомового и (или) внутриквартирного газового оборудования, заключаемое между ГРО и специализированной организацией не содержит обмен имущественными ценностями, и ГРО и СО (не ГРО) являются теми специализированными организациями, совместная деятельность которых направлена на безопасное использование и содержание ВДГО и ВКГО. Газораспределительная организация и специализированная организация (не ГРО) – исполнители.
Таким образом, согласно законодательству РФ, с учетом вышеизложенного, соглашение об осуществлении аварийно-диспетчерского обеспечения внутридомового и (или) внутриквартирного газового оборудования, заключаемое между газораспределительной организацией (ГРО) и специализированной организацией (не ГРО), осуществляющей техническое обслуживание и ремонт ВДГО и (или) ВКГО, является по заключению Комитета ТПП РФ безвозмездным для данной специализированной организации (не ГРО). В противном случае возникают основания к незаконной монополизации сферы технического обслуживания и ремонта внутридомового и внутриквартирного газового оборудования со стороны ГРО.
Концептуальное согласие и практические противоречия
В Торгово-промышленную палату России поступил также ответ на разработанные ТПП РФ предложения от Комитета по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству Государственной Думы ФС РФ, от Министерства экономического развития РФ и от Ростехнадзора. Концептуально все эти структуры (включая и Минстрой России) поддерживают позицию ТПП РФ по вопросу совершенствования законодательной и нормативной базы в целях обеспечения безопасности граждан при эксплуатации внутридомового и внутриквартирного газового оборудования. Но по конкретным практическим шагам такого совершенствования имеются разногласия.
Так, по мнению Комитета Государственной Думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству, для обеспечения безопасности эксплуатации внутридомового и внутриквартирного газового оборудования сегодня установлены правовые основания, не содержащие противоречий. Кроме того, в этом ответе было выражено несогласие с основными положениями предложенных ТПП РФ решений. На полученное из Госдумы письмо Торгово-промышленная палата РФ также подготовила свое заключение, в котором последовательно и подробно разъясняется суть разработанных ТПП РФ предложений и обосновывается их правота.
Пока же идут споры и наблюдаются разногласия, специализированные организации, осуществляющие техническое обслуживание и ремонт внутридомового и (или) внутриквартирного газового оборудования, а также владельцы данного оборудования (а это почти все население страны) вынуждены блуждать в правовом лабиринте в поисках выхода по решению, казалось бы, простых вопросов. Распутать этот клубок разногласий как можно скорее важно еще и для того, чтобы двойственность толкования и противоречия правовой базы не создавали многочисленных барьеров специализированным организациям в осуществлении их деятельности по техническому обслуживанию и ремонту внутридомового и внутриквартирного газового оборудования, отбивая желание честно работать и обеспечивать при этом безопасность граждан, пользующихся этим оборудованием.