Коммунальный комплекс России

Михаил Рахманов,
доктор техн. наук, главный научный сотрудник,
Александр Голубин,
канд. эконом. наук, главный научный сотрудник,
Эдуард Цховребов,
канд. эконом. наук, доцент, главный научный сотрудник,
Сергей Шканов,
инженер, ФГАУ «НИИ «ЦЭПП»
Евгений Величко,
доктор техн. наук, профессор, Московский государственный строительный университет (МГСУ)

В статье рассмотрены проб­лемы применения разработанных в регионах территориальных схем в области обращения с отходами, в том числе твердыми коммунальными отходами, для формирования управленческих региональных систем обращения с отходами. Подняты актуальные вопросы целесообразности формирования на региональном уровне стратегий управления обращения с вторичными ресурсами (с планами мероприятий по их реализации и целевыми показателями), которые могут стать основополагающими ориентирами создания и развития отходоперерабатывающей инфраструктуры, эффективного механизма управлением ресурсосбережением и обращения с вторичными ресурсами в системе промышленного и коммунального комплекса России.

Актуальность и значимость решения на государственном уровне проблем обращения с отходами обусловила принятие в России мер по подготовке с последующим всесторонним широким общественным и экспертным обсуждением и дальнейшим введением в действие отраслевого документа по стратегическому планированию – «Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года». Эта Стратегия была утверждена в январе 2018 года распоряжением Правительства Российской Федерации.

Стратегия развития отходоперерабатывающей промышленности, принятая на федеральном уровне впервые за всю историю постсоветской России, рассматривается в качестве основополагающего документа для формирования и реализации государственной промышленной и научно-технологической политики на федеральном, региональном, муниципальном и отраслевом уровнях в сфере обработки, утилизации и обезвреживания отходов, ресурсосбережения и вовлечения отходов в хозяйственный оборот.

Системные недостатки территориальных схем по обращению с отходами
Вместе с тем, в документе подчеркивается, что принятые в регионах территориальные схемы в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами (ТКО), явились в подавляющем своем большинстве своеобразными отчетами по количественной оценке существующих объемов образования и движения ТКО (в первую очередь), инвентаризации санкционированных и нелегальных мест их захоронения, с констатацией региональных проблем в вопросах обращения с отходами. А вот пути создания и перспективного развития производственно-технологических комплексов по обработке, утилизации и обезвреживанию всех видов отходов, минимизации их захоронения, формирования и экономического обоснования региональных комплексных систем управления обращением с отходами, экономических и управленческих моделей эффективного функционирования таких систем, отражены в них недостаточно, неполно и бессистемно.

В территориальных схемах и региональных программах по обращению с отходами, по мнению экспертного сообщества, не просматривается комплексный подход, объединяющий цели, задачи и пути оптимального решения вопросов уменьшения количеств образующихся отходов на промышленных предприятиях и в жилом секторе, создания раздельной системы сбора вторичных ресурсов и пунктов сбора вторичного сырья, внедрения методов и наилучших доступных технологий ресурсосбережения и минимизации образования отходов, расширения региональной сети предприятий по выпуску различной продукции из вторичного сырья с учетом увязки целевых индикаторов мероприятий по реализации Стратегии с прогнозными показателями программ и планов градостроительства, развития топливно-энергетического комплекса, коммунальной, дорожно-транспортной, промышленной инфраструктуры.

Не нашли своего отражения и перспективные направления обработки и утилизации отходов на действующих предприятиях, являющихся потенциальными переработчиками различных видов отходов, в том числе эксплуатирующие цеха, объекты, участки, установки по использованию вторичных материальных и энергетических ресурсов при изготовлении продукции, производстве работ, оказании различных услуг, получении тепловой и электрической энергии. При этом, значительная часть предприятий цементной и химической промышленности, строительных материалов, коммунального, топливно-энергетического и аграрно-промышленного комплексов, дорожного и транспортного строительства с учетом модернизации и внедрения инновационных технологий является, с одной стороны, важным фактором обеспечения экологической безопасности территорий и объектов, а с другой, резервом формирования отходоперерабатывающей инфраструктуры России [1–10].

В настоящее время из-за непринятия обоснованных организационно-управленческих решений по утвержденным территориальным схемам и региональным программам в ряде субъектов Российской Федерации, при отсутствии или нехватке перерабатывающих, обезвреживающих отходы предприятий и одновременном закрытии исчерпавших мощности и завершивших сроки эксплуатации морально и физически устаревших полигонов ТКО, возник значительный дефицит производительности объектов захоронения данных отходов.

Все это, в свою очередь, уже привело к существенному увеличению расстояний транспортирования ТКО на оставшиеся действующие
полигоны, росту тарифов для населения и хозяйствующих субъектов на вывоз мусора, резкому увеличению количества несанкционированных свалок.

Выход из тупика
Сложившаяся ситуация с отходами в нашей стране предопределяет целесообразность: с одной стороны, корректировки нормативной правовой базы по обращению с отходами, актуализации и оптимизации структуры, наполнения и состава территориальных схем и региональных программ по обращению с отходами; а, с другой стороны, рассмотрения вопроса о полном пересмотре задач и требований к формированию и реализации таких схем и программ, достигаемым в итоге их разработки результатам и показателям. Это продиктовано необходимостью, во-первых, учета и использования при создании новых отечественных управленческих и экономических систем и моделей по обращению с отходами передового международного опыта и основополагающего общемирового принципа 3R (предотвращение образования отходов, повторное использование, переработка во вторичные ресурсы)[11-19]. Во-вторых, это обусловлено необходимостью поэтапной реализации поставленных руководством российского государства задач по энерго- и ресурсосбережению, минимизации образования и захоронения отходов, максимальному вовлечению обработанных отходов в виде вторичных ресурсов в хозяйственный оборот, формированию условий по государственной поддержке и экономическому стимулированию выпуска продукции с использованием вторичных ресурсов, обеспечению экологической безопасности и снижению негативного антропогенного воздействия на окружающую среду и здоровье населения.

Стратегической идеологической, экономической идеей формирования инновационных документов стратегического планирования субъектов Российской Федерации в виде региональных «Стратегий ресурсосбережения и обращения вторичных ресурсов» должно стать рассмотрение в качестве предмета нормативно-правового и экономического регулирования не отходов — как антропогенных объектов и источников экологического вреда, а полученных из них вторичных ресурсов, в качестве товара или сырья, имеющих рыночную стоимость и предназначенных для выпуска продукции, оказания услуг, производства работ, получения энергии.

В этом случае, к предмету правового регулирования — вторичным ресурсам будут предъявляться требования преимущественно не как к загрязнителю природной среды, а как к сырью в рамках товарно-денежных отношений, т.е. регулироваться в большей части не экологическим законодательством, а нормативно-правовыми актами в сфере экономики и промышленной политики.

Понятийный аппарат Стратегии
Основная проблема при формировании таких стратегий связана с неопределенностью понятийного аппарата в сфере вторичных ресурсов в действующем законодательстве. Предложенное в качестве поправок в ФЗ «Об отходах производства и потребления» понятие вторичных ресурсов как сырья, полученного в результате обработки отходов, в состав которых входят полезные компоненты, захоронение которых запрещается, сформулировано исходя из нормативного ограничения, связанного с запретом на захоронение отходов, потенциально являющихся вторичными ресурсами.

Прямое правоприменение понятия «вторичные ресурсы», данное в ГОСТ 30772-2001«Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения» не представляется возможным. Так, макулатура или отходы полимерных изделий не имеют своего непосредственного назначения для использования в качестве готовой продукции и, к тому же, с правовой и экономической точек зрения не должны относиться к категории отходов: их захоронение на полигонах ТКО запрещено. Вместе с тем, в процессе раздельного сбора и накопления в источниках образования, в ходе производственной деятельности хозяйствующих субъектов или в системе коммунального комплекса, после соответствующей обработки (разборки, сор­тировки и пр.) макулатура и полимеры могут рассматриваться как вторичные ресурсы для дальнейшего использования в качестве вторсырья. Именно в виде вторичных ресурсов, а не отходов они могут приниматься на стационарных или передвижных пунктах сбора вторичного сырья [20].

Исходя из этого, по мнению авторов статьи, при формировании понятийного аппарата вторичные ресурсы целесообразно определять не в виде сырья, отходов или продуктов их переработки, а как полностью или частично утратившей потребительские качества, ценность и свойства продукции (включая ее части, технологические остатки, брак, за исключением побочной продукции и возвратных материалов). Их можно также определять как природные ресурсы, допустимые в соответствии с требованиями законодательства по уровню опасности, иным свойствам и характеристикам для дальнейшего использования после соответствующей обработки.

Под использованием вторичных ресурсов следует понимать применение в хозяйственной деятельности обработанных до уровня вторичного сырья вторичных ресурсов для производства продукции, выполнения работ, получения энергии, оказания услуг. А под обработкой — предварительную подготовку вторичных ресурсов к дальнейшему использованию, включая их разборку, сортировку, очистку (устранение загрязненности и засоренности), изменение размеров (разделку, измельчение, резку, прессование, переплав), сушку, сепарацию.

Выступающее в качестве товара на внут­реннем или внешнем рынке вторичное сырье можно характеризовать как обработанные обособленные группы вторичных ресурсов с потребительскими технико-эксплуатационными, иными свойствами и характеристиками, восстановленными до требований нормативно-технической документации к сырью, материалам, топливу, иной продукции (ГОСТ, ГОСТ Р, СТО, ТУ, ТР), в отношении которых имеется техническая возможность и экономическая целесообразность использования [20].
Акцент в таких документах, тесно увязанных с прогнозными показателями программ социально-экономического и экологического развития региона, топливно-энергетического комплекса, инженерных сооружений, дорожно-транспортной, коммунальной и промышленной инфраструктуры, градостроительными планами, должен делаться на товарно-денежные отношения в рамках инновационного устойчивого социально-экономического и промышленно-технологического развития, а не только на минимизацию экономического ущерба (экологического вреда) и затратные меры на защиту окружающей среды от воздействия опасных отходов, ликвидацию несанкционированных свалок и навалов мусора [21].

Отличия Стратегии от территориальных схем
Сформированные на основе сопоставительного анализа принципиальные отличия предлагаемых для разработки проектов «Стратегий ресурсосбережения и обращения вторичных ресурсов» от территориальных схем в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, представлены концептуально в таблице 1.

При формировании концепции «Типового проекта региональной Стратегии ресурсо­сбережения и обращения вторичных ресурсов» следует обратить внимание на следующие актуальные аспекты.

1. Определение и обоснование правового статуса:
   • по форме: стратегия, концепция, программа, проект, схема, документ по стандартизации (рекомендации, стандарт и пр.);
   • в части содержания в названии работ и в итоговых результирующих документах понятийного аппарата («вторичные ресурсы», «вторичное сырье», «стратегия ресурсосбережения»), закрепленного не в действующем законодательстве, а только пока лишь в документах по стандартизации;
   • по нормативно-правовым основаниям разработки документа для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
   • по уровню правового регулирования: правовые акты, которыми будет вводиться в действие данный документ (закон субъекта РФ, постановление, распоряжение органа исполнительной власти субъекта РФ);
   • по механизму согласования, утверждения: подлежит ли документ общественной, государственной экологической, иной экспертизе, согласованиям с органами исполнительной власти, прохождению общественных слушаний;
   • по оценке регулирующего воздействия: обеспечит ли разработка нового документа конкретные показатели роста социально-экономического развития региона, повышение эффективности работы природоохранной системы, будет ли способствовать снижению бюрократической нагрузки на бизнес, повышению конкурентоспособности, межотраслевого, межведомственного и межсубъектового взаимодействия, развитию новых рынков продукции.
2. Источники финансирования разработки данного документа.
3. Корреляция с действующими норма­тивно-правовыми актами, территориальными схемами и региональными программами в области обращения с отходами.

Отдельно следует остановиться на предложениях по разработке «Типового проекта региональной Стратегии ресурсосбережения и обращения вторичных ресурсов». В отличие от территориальных схем по обращению с отходами (включающих, в качестве основных разделов, данные: о нахождении источников образования, мест накопления, объектов по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов, количестве образующихся отходов по видам и классам опасности, балансах количественных характеристик, схемах потоков отходов, целевых показателях по образованию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов), в составе предлагаемого документа авторы считают целесообразным предусмотреть несколько иной комплекс направлений.

1. Оценка состояния и перспектив развития промышленности и иных секторов экономики в регионе.
2. Оценка образования, движения отходов и вторичных ресурсов в регионе с учетом межрегиональных связей и потоков.
3. Анализ условий, факторов, ограничений, формирующих обращение с вторичными ресурсами в регионе.
4. Критерии отнесения отходов к категории вторичных ресурсов в условиях конкретного региона.
5. Перечень (каталог) вторичных ресурсов, обращающихся в регионе и оценка их количества.
6. Анализ действующей инфраструктуры, потенциально возможной для выпуска продукции, выполнения работ, оказания услуг, генерации энергии из вторичных ресурсов.
7. Оценка существующего спроса и предложения продукции, услуг, работ, энергии с использованием вторичных ресурсов на региональном рынке.
8. Экономическая оценка потенциального вклада вторичных ресурсов на внутреннем рынке в ВВП субъекта Российской Федерации. Анализ потенциального рынка вторичных ресурсов с учетом товарооборота с другими регионами и международных связей.
9. Концепция создания экономически эффективной модели региональной комплексной системы управления и регулирования в сфере обработки, утилизации и обезвреживания отходов, ресурсосбережения и использования вторичных ресурсов.
10. Формирование инновационной инфраструктуры по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов, выпуску продукции, оказанию услуг, выполнению работ, генерации энергии с использованием вторичных ресурсов.
11. Экономическая модель комплексной системы управления, регулирования, стимулирования обращения вторичных ресурсов в регионе.
12. Показатели инновационного социаль­но-экономического, промышленно-техноло­гического развития региона, достигаемые (повышаемые, качественно улучшаемые) в результате внедрения Стратегии.

Состав и показатели региональной Стратегии
В качестве выходных результирующих документов предлагаются:

1. Проект Региональной Стратегии ресурсосбережения (управления вторичными ресурсами в промышленности) – для последующего принятия правовым актом субъекта Российской Федерации.
2. Проект Плана мероприятий по реализации Стратегии – для последующего утверждения распоряжением Правительства субъекта Российской Федерации.
3. Актуализация территориальной схемы по обращению с отходами с учетом прогнозных мероприятий по ресурсосбережению и вовлечению вторичных ресурсов в хозяйственный оборот.
4. Пакет проектов нормативных правовых актов по ресурсосбережению и обращению с вторичными ресурсами в части классификации, регулирования ресурсосбережения, раздельного сбора, обработки, использования, учета, мониторинга, нормирования, паспортизации вторичных ресурсов.
5. Региональный классификационный каталог — кодификатор вторичных ресурсов.
6. Пакет правил обращения с наиболее характерными отходами, квалифицируемыми как вторичные ресурсы в данном регионе.
7. Типовые схемы (требования, правила) и модели организации раздельного сбора и обработки вторичных ресурсов на производстве и в коммунальной инфраструктуре.
8. Типовые модели ресурсосберегающего (безотходного, малоотходного) производства, исходя из региональных производственных, экономических, экологических, ресурсных и иных условий.
9. Рекомендации по формированию и привязке в существующую промышленно-технологическую инфраструктуру региона типовой инфраструктуры по обработке, утилизации, обезвреживанию отходов с учетом региональных факторов и условий.
10. Пакет проектов нормативных правовых актов по региональной государственной поддержке и экономическому стимулированию внедрения ресурсосберегающих моделей и технологий производства, выпуска продукции, оказанию услуг, генерации энергии, выполнению работ с использованием вторичных ресурсов.
11. Электронная схема обращения с вторичными ресурсами в регионе.
    Состав такого документа регионального стратегического планирования сформирован по результатам работы авторов по созданию проекта «Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов», Плана мероприятий по её реализации, а также Прогноза развития отходоперерабатывающей промышленности на период до 2030 года в рамках научно-исследовательских работ, выполненных ФГАУ «НИИ «ЦЭПП».

В ходе исследований даны рекомендации о том, что планирование и прогнозирование размещения объектов отходоперерабатывающей инфраструктуры, в т.ч. по выпуску продукции из вторичного сырья на перспективу, целесообразно в рамках имеющихся условий и ограничений осуществлять, исходя из оценки и анализа следующих показателей:

• видов и количеств образования отходов производства и потребления;
• промышленной специфики и концентрации производства отраслей экономики по территориальному и региональному признаку;
• показателей выпуска продукции в отраслях экономики России на период до 2030 г. при различных сценарных условиях;
• нормативов образования отходов на единицу выпускаемой продукции;
• создания системы и условий возможности использования отходов в качестве вторичного сырья;
• состояния и уровня использования существующих мощностей по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов;
• технико-эксплуатационных характеристик формируемых объектов отрасли промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов;
• путей улучшения экологической и санитарно-эпидемиологической ситуации, связанной со снижением антропогенной нагрузки отходов на окружающую среду с учетом мероприятий по реализации Стратегий;
• темпов социально-экономического развития и других факторов.

Все эти показатели являются инфор­мационно-аналитической базой при формировании «Типового проекта региональной Стратегии ресурсосбережения и обращения вторичных ресурсов». Первостепенное значение имеет полноценный всесторонний мониторинг ситуации, связанной с обращением с отходами и вторичными ресурсами в региональном разрезе, а также установление системы индикаторов (контрольных показателей) деятельности органов исполнительной власти регионов в области ресурсосбережения, обращения с отходами и вторичными ресурсами; государственный и/или общественный контроль за их достижением. В этой связи, авторами выносится на обсуждение вопрос о целесообразности учреждения Общественной палатой России, ОНФ, иным значимым для страны общественным объединением специального почетного знака: «Ресурсосберегающий регион России» с разработкой положения и критериев по основаниям награждения им субъектов Российской Федерации, показавших наиболее социально и экономически значимые успехи в области ресурсосбережения, управления обращением вторичных ресурсов, промышленного выпуска конкурентоспособной, экологичной, безопасной, продукции из вторичного сырья с качественными технико-эксплуатационными свойствами и характеристиками.

Большую роль в налаживании эффективной системы обращения с отходами и вторичными ресурсами имеет политическая воля, стратегическое мышление и активное желание руководства органов представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации в создании и развитии такой важной для всей страны организационно-управленческой, эколого-экономической системы.
Важное значение могут сыграть научно и практически обоснованные целевые индикаторы (контрольные показатели) деятельности органов государственной власти регионов в рассматриваемой сфере. Такие показатели уже заложены в Стратегии отходоперерабатывающей отрасли, а также могут формироваться исходя из основных целей и задач, поставленных руководством страны в области обращения с отходами, социально-экономического развития, энерго- и ресурсосбережения, обеспечения экологической безопасности.

Сформированные авторами данной статьи по результатам проведенных научных исследований означенные целевые показатели, в качестве предложений, также выносятся на широкое обсуждение (таблица 2).

По мнению авторов настоящей работы, региональные стратегии ресурсосбережения и обращения вторичных ресурсов могут выступить в качестве основополагающей концепции (программы) действий по эффективной реализации в регионах стратегических направлений связанных с обращением отходов, определенных руководством Российской Федерации. Целевые индикаторы призваны здесь обеспечить обоснованное формирование, регулирование и оптимальную реализацию механизма стратегических направлений деятельности регионов в данной сфере.