Жилищно-коммунальное хозяйство Республики Карелия
Ирина Гейбо,
заместитель председателя Государственного комитета Республики Карелия по ЖКХ и энергетике
В ходе реформы жилищнокоммунального хозяйства не решен ряд важных проблем: владельцы квартир в многоквартирных домах не стали эффективными собственниками жилья, остается значительной доля неплатежей за ЖКУ, нормативная база.
В Республике Карелия жилищно-коммунальное обслуживание потребителей обеспечивает более 160 предприятий ЖКХ. Услугами жилищно-коммунального хозяйства в республике пользуются 644,2 тыс. жителей, из них городское население – 78,1%, население сельских населенных пунктов – 21,9%. Весь жилищный фонд республики составляет 16,4 млн м2 общей площади. ЖКХ – это один из крупнейших сегментов российской экономики. Эта отрасль, встроенная практически во все другие отрасли хозяйства. Состояние ЖКХ служит тем индикатором, который позволяет достаточно объективно оценивать результаты проводимых реформ. Сфера жилищных и коммунальных услуг включает не только множество видов отношений между различными группами действующих лиц, но и на протяжении последних 10–15 лет является одним из лидеров в плане накопившихся организационных и технических проблем.
Жилищно-коммунальное хозяйство в жизни государства и в экономике является одной из самых значимых отраслей не только потому, что по капиталоемкости конкурирует с нефтяным и газовым бизнесом, но и потому, что во многом определяет социальный климат в стране, затрагивая интересы каждого из нас. Вот почему тема жилищно-коммунального хозяйства становится все чаще предметом рассмотрения на больших серьезных мероприятиях. Вот и мы на территории нашей гостеприимной Карелии второй год пытаемся определить пути эффективного функционирования этого сектора жизнеобеспечения. Сегодня я предлагаю на примере Республики Карелия проанализировать ситуацию в жилищно-коммунальном комплексе и обозначить пути решения основных проблем в краткосрочной и среднесрочной перспективе.
Многоотраслевой комплекс жилищнокоммунального хозяйства в условиях 2011 г. – это множество предприятий и организаций в основном немуниципальной формы собственности, осуществляющих работы по содержанию и ремонту жилищного фонда и объектов придомового благоустройства, обеспечивающих водоотведение и очистку стоков, снабжение населения водой, газом, тепло- и электроэнергией. Доля коммерческих организаций в сфере ЖКХ по состоянию на 1 января 2011 г. составляет во многих субъектах России свыше 70%, в Республике Карелия – 82,5%.
Реформа ЖКХ: история вопроса
История взаимоотношений общества и ЖКХ начала складываться преимущественно в советское время. В этот период все основные объекты отрасли (коммунальные и жилищный фонд) находились в собственности государства, жилищно-коммунальные услуги воспринимались как государственная функция. Плата за эти услуги далеко не отражала их полной себестоимости, расходы дотировались из бюджета, а гражданами они воспринимались как практически бесплатные. Фактически содержание жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры осуществлялось за счет огромных дотаций, выделяемых государством и бюджетами министерств, ведомств, предприятий или организаций, в чьем ведении находились объекты ЖКХ. Психология, сформировавшаяся в атмосфере общей, государственной собственности породила социальную апатию и равнодушие: «общее – значит, не мое, поэтому ни за что не отвечаю и никуда не вмешиваюсь».
Процессы перевода экономики страны на рельсы рыночного хозяйствования, приватизации жилья в 90-е годы положили начало возникновению собственников жилых помещений, что потребовало построения новых рыночных отношений и в жилищно-коммунальном секторе путем его реформирования. Программа реформирования отрасли в основном была построена на переходе к новой системе оплаты жилья и коммунальных услуг. За период с 1994 г. уровень платежей граждан с символических 15% полной стоимости ЖКУ вырос в 2005 г. до 100%-го уровня оплаты с учетом увеличения стоимости услуг в результате инфляции. До 1997 г. фактические платежи населения составляли не более 30 % затрат на их производство и предоставление:
- в 1994 г. – 3,4 % при установленном уровне 15%;
- в 1995 г. – 4,9 % при установленном уровне 30%;
- в 1996 г. – 25,2 % при установленном уровне 40%;
- в 1997 г. – 29,3 % при установленном уровне 40%;
- в 1998 г. – 34 % при установленном уровне 50%.
Реформирование ЖКХ сопровождалось реформированием большой энергетики, местного самоуправления, передачей коммунальных объектов и жилищного фонда ведомств в муниципальную собственность, либерализацией цен, инфляцией, дефолтом. Техническое состояние объектов ЖКХ в связи с ограниченностью средств предприятий из года в год ухудшалось. Обновление фондов, в том числе, жилищного, осуществлялось темпами, не достаточными для их нормативного восстановления. На устаревших объектах применяются устаревшие технологии. Недаром на Госсовете в Сыктывкаре Дмитрий Медведев подчеркнул: «Состояние коммунальной инфраструктуры у всех у нас вызывает очень серьезную озабоченность. По экспертным оценкам, свой норматив и срок отслужило более 60% основных фондов коммунального хозяйства. Если сейчас этим не заняться, то через пять-семь лет наступит катастрофа».
Д. Медведев подчеркнул, что необходимо ускорить работу по предотвращению такого развития событий. Для решения этой проблемы он призвал привлечь частные инвестиции для проведения модернизации в области ЖКХ. Глава государства также поручил активизировать усилия по расселению людей из ветхого жилья. По данным Росстата 40% населения живет в домах, не отвечающих требованиям благоустройства, 60% – не удовлетворено жилищными условиями. Данные Карелстата показывают, что удельный вес ветхого и аварийного жилья в Республике даже выше, чем в среднем в Российской Федерации. Доля населения Республики, проживающего в многоквартирных домах, подлежащих комплексному капитальному ремонту, составляет около 30%. В капитальном ремонте нуждается до 40% общего количества зданий.
Участие в программах Фонда содействия реформированию ЖКХ, безусловно, продвинуло вперед механизмы реформирования ЖКХ. Суть их сводится к тому, чтобы перейти в данной сфере на самоуправление. Все большее количество МКД выбирают один из способов управления, определенных Жилищным кодексом. Однако управляющие компании на сегодняшнем этапе реформирования не стали объединяющей силой, и истинное управление многоквартирными домами пока, можно сказать, находится в зачаточном состоянии. Эта проблема ЖКХ требует комплексного решения.
Большинство жителей Карелии в 90-е годы реализовали данное им право по приватизации жилых помещений. К 2001 г. 42 % общей площади жилых помещений Республики находилось в собственности граждан. Ежегодно эта доля увеличивается. По предварительным данным к началу 2011 г. Уровень приватизации жилых помещений в Республике Карелия составил 63 %. Однако в процессе приватизации не было четко определено отношение и ответственность собственников жилых помещений к общему имуществу многоквартирного дома, то есть к той части, которая является неотъемлемой его составляющей. Также не была достигнута главная цель – передача многоквартирных домов и принадлежащих земельных участков в целом в реальное управление собственникам. Граждане, получив регистрационное удостоверение на жилье, не отождествляли это с правом и обязанностью по участию в содержании и управлении коллективной собственностью.
Вместе с тем сегмент управления многоквартирными домами является определяющим, так как именно на этом уровне формируется общественная оценка деятельности отрасли в целом, что, в свою очередь, оказывает непосредственное влияние на платежную дисциплину и формирование исходных финансовых потоков, которые в дальнейшем лишь перераспределяются по цепочке исполнителей услуг, поставщиков коммунальных ресурсов и т.д. К сожалению, сегодня подавляющее большинство граждан еще не осознает, что собственность обременена определенными обязательствами, и у собственника (так считается в мире) обязанностей иногда больше, чем прав. Причины, если анализировать, – это, конечно, наша ментальность плюс недостаточные усилия государства по просвещению собственника. Реформирование отрасли ЖКХ, особенно в части содержания жилья, было затянуто, и только с введением нового Жилищного кодекса РФ (2005 г.) основные права и обязанности собственников были законодательно определены.
Динамика платежей населения за ЖКУ (процент от затрат на производство и предоставление)
Недостатки жилищного законодательства
Новации Жилищного кодекса Российской Федерации сосредоточены вокруг своеобразного центра – института управления многоквартирными жилыми домами. Деятельность по управлению МКД не является регулируемой, что свидетельствует об отсутствии у органов власти законных рычагов влияния на одну из важнейших отраслей экономики. Идеи реформирования жилищно-коммунального хозяйства были направлены на скорейшую передачу рычагов управления МКД из рук муниципальных предприятий в руки собственников жилья. Однако неосведомленность, равнодушие, инертность собственников помещений в многоквартирном доме зачастую приводят к тому, что все решения за них принимаются управляющими организациями.
Роль управляющей организации по действующему жилищному законодательству может взять на себя любое юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, о профессионализме которого собственники не могут на сегодняшний день получить информации. Неграмотное, непрофессиональное управление может привести к нарушению прав и законных интересов собственников, а в конечном итоге – к негодности даже самый современный комплекс жилой недвижимости. Деятельность управляющих компаний признают неудовлетворительной 46% граждан.
Структура платы за коммунальные услуги
Следует признать, что в России только еще началось формирование собственника, ответственного и понимающего, что его дом – это не просто место проживания, но еще и недвижимость, которой надо эффективно управлять самому, без государственной опеки. Собственники не могут пока реально оценить, какие услуги по содержанию и ремонту общего имущества должны выполняться управляющей компанией и кто должен это контролировать, не понимают своих прав и возможностей по благоустройству своего дома. Значительная часть собственников фактически отказывается нести приходящиеся на их долю расходы по содержанию общего имущества. Управляющие компании, пользуясь пассивностью населения, некомпетентностью большей его части и руководствуясь собственными бизнес-целями, порой предъявляют к оплате не оказанные услуги или же добиваются преимущества в цене, исключая из договоров управления необходимые виды и объемы работ.
Кроме того, законодательством не определено, какие предложения, когда и кем оформленные должны поступить от управляющих компаний, чтобы житель мог определиться по конкретному набору работ в доме, которые нужны для поддержания его в безопасном для проживания состоянии, убедиться в их необходимости и сориентироваться по стоимости.
Законодательством также не определен действенный порядок смены способа управления домом и замены управляющей организации. В результате жители втягиваются в конфликты и противостояния бизнес-структур, возникает реальный риск выставления двойных счетов за услуги. Все это в результате порождает системные неплатежи за жилищные услуги, рост долгов управляющих компаний за коммунальные ресурсы. Контроль за финансовой деятельностью управляющих организаций возложен на пассивного и большей частью некомпетентного собственника жилья, а в результате утрачен совсем. Для решения этой проблемы целесообразно законодательно обеспечить муниципальную или государственную монополию на ведение расчетных баз данных (в том числе, паспортного учета), начисление, сбор и расщепление платежей граждан. Это обеспечит прозрачность финансовых потоков, невозможность неправомерного использования средств за ресурсы управляющими компаниями, защитит от потери накопленные платежи (такие как плата за капитальный ремонт). Немаловажным является также единообразие платежных документов и методик расчетного определения стоимости услуг, а также переход к принципу «одного окна» в платежах за жилищно-коммунальные услуги.
Государство должно быть арбитром, контролером, заниматься активным нормотворчеством и не перекладывать всю ответственность только на граждан. Сегодня назрел вопрос о необходимости создания института управдомов, специально подготовленных для профессионального ведения этого особого вида деятельности. Управляющая компания не может быть объединяющей силой. Общая собственность дома, обязанность по ее содержанию, принятию соответствующих решений на практике не объединяет собственников, а лишь вызывает раздражение из-за необходимости вновь нести дополнительные расходы.
Важно обеспечить собираемость платежей за ЖКУ
Ни для кого не секрет, что на сегодняшний день основная критика потребителей жилищно-коммунальных услуг относится к стоимости услуг этого сектора экономики. И, в первую очередь, потребителей беспокоит постоянный рост совокупного платежа за ЖКУ при отсутствии каких-либо видимых изменений как в качестве и надежности предоставляемых коммунальных услуг, так и в состоянии жилищного фонда. Для того, чтобы реально обеспечить доступность коммунальных услуг для населения, необходимо учитывать способность населения их оплачивать.
В целом по Республике Карелия доля расходов граждан на оплату ЖКУ по установленным тарифам из года в год растет. Так в 2008 г. в среднем по республике она составляла 8,6%, а в 2010 г. – 10,7% среднедушевого дохода. В связи с этим снизилась собираемость платежей населения до 90% и, как следствие, возросла задолженность по оплате ЖКУ. Таким образом, ключевым фактором, определяющим дисциплину платежей, является даже не уровень тарифов, а отношение «платеж за ЖКУ/доход». В среднем по России средний доход примерно в 2,5 раза превышает бюджет прожиточного минимума (БПМ). 6–7% расходов на ЖКУ в среднем доходе – это не только российский, но и международный порог платежеспособности. Из этого следует очень важная и простая практическая рекомендация: повышать тарифы на ЖКУ можно только до тех пор, пока платежи за ЖКУ не превысят 6–7% среднего дохода населения и/или 15% бюджета прожиточного минимума.
Главная задача реформы ЖКХ – не обеспечение 100%-ной оплаты раздутых расходов, а обеспечение собираемости платежей на уровне 95%. При собираемости платежей на уровне 95% доля должников составляет примерно 5–7% всех домохозяйств, и каждый должник неотвратимо может быть привлечен к суду. При доле расходов на оплату ЖКУ в среднем доходе на уровне 15% доля задолжников составляет уже 30–40%, а с неплательщика может быть в судебном порядке взыскана задолженность только с вероятностью 10–20%. В Республике это подтверждается материалами службы судебных приставов по проведению претензионно-исковой работы с должниками. В этом случае налаживание работы с должниками дает лишь ограниченный эффект.
Никакой город или сельское поселение с огромными и растущими долгами населения не привлекателен для частного бизнеса, самоорганизация населения и развитие конкуренции в ЖКХ в нем невозможны. Ежегодно предприятия ЖКХ недополучают от населения и бюджета 80–100 млрд руб. платежей, или почти 15% своих доходов. Это влечет за собой новый виток проблем. Естественно, в этих условиях качество ЖКУ падает, снижаются параметры текущего содержания зданий и инженерных коммуникаций, не выполняется необходимый капитальный ремонт. Жилые здания и коммунальные системы и объекты постепенно деградируют, а аварийность и затраты на аварийно-восстановительные работы растут по экспоненте. Вслед за ветшанием жилищного фонда падает стоимость такого жилья на рынке недвижимости, а также снижается его техническая безопасность. Необходимо остановить этот процесс, ибо обеспечение платежеспособности населения за ЖКУ – это важнейшая задача в ходе реформы ЖКХ.
Снижение максимально допустимой доли платежей граждан за ЖКУ с 22% до 15% приводит к росту доли получающих субсидии с 20% до 30%, а платежная дисциплина повышается на 7%. Следовательно, снижение параметра максимально допустимой доли позволяет повысить собираемость платежей. А значит, поиск оптимального уровня максимально допустимой доли платежей населения за ЖКУ – это важнейшая задача в ходе реформы.