Арсений Лебедев,
государственный эксперт, начальник отдела разработки схем газоснабжения газораспределительной организации «ПетербургГаз»
Статья является продолжением цикла авторских публикаций по теме «Практика применения договоров о подключении в отрасли газораспределения» (первая часть опубликована в журнале «Коммунальный комплекс России» № 9 (147) 2016 г.). Данный цикл дает краткий обзор регулярно проводимого автором в Москве и Санкт-Петербурге курса семинаров и консалтинговых занятий по вопросам подключения к сетям газораспределения.
В данной статье, продолжая разговор о процессе заключения договора о подключении, мы приступим к рассмотрению первого этапа взаимодействия ГРО и заявителя – формирования договора о подключении и работ, связанных с ним.
Полнота исходных данных
Вопрос достоверности, полноты, всеобъемности и разумности при подаче заявки на технические условия и договор о подключении является одним из наиболее острых в случае рассмотрения споров между газораспределительной организацией и потребителем. Разработчики Постановления Правительства РФ № 1314 от 30.12.2013 «Об утверждении правил подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям газораспределения, а также об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» попытались минимизировать риск для конечных потребителей газа в части бюрократических лазеек на отклонение подаваемого набора данных. Тем самым они фактически легитимизировали процессы представления мнимых сведений, газификации объектов последовательного владения и мероприятий искусственного занижения (реже – завышения) номинального газопотребления объектов.
Технические условия в современной терминологии являются предварительным документом, описывающим состояние сети ГРО до момента предоставления услуги о подключении. Это порождает эффект двойственности при подаче исходных данных, который мы рассмотрим на примере. П. 7 и п. 8 ПП № 1314 содержат следующие требования об исходных данных, подаваемых заявителем при запросе технических условий:
- Запрос о предоставлении технических условий должен содержать:
а) полное и сокращенное (при наличии) наименования заявителя, его организационно-правовую форму, местонахождение и почтовый адрес (для юридического лица) либо фамилию, имя, отчество, место жительства и почтовый адрес (для физического лица (индивидуального предпринимателя);
б) планируемый срок ввода в эксплуатацию объекта капитального строительства (при наличии соответствующей информации);
в) планируемую величину максимального часового расхода газа (мощности) отдельно по различным точкам подключения (если их несколько) с обоснованием необходимости подключения нескольких точек.
- К запросу о предоставлении технических условий прилагаются следующие документы:
а) копии правоустанавливающих документов на земельный участок, на котором располагается (будет располагаться) принадлежащий заявителю объект капитального строительства (далее – земельный участок);
б) ситуационный план расположения земельного участка с привязкой к территории населенного пункта;
в) расчет планируемого максимального часового расхода газа (не требуется в случае планируемого максимального часового расхода газа не более 5 м3);
г) доверенность или иные документы, подтверждающие полномочия представителя заявителя (в случае если запрос о предоставлении технических условий подается представителем заявителя).
Отбросив формальности, связанные с требованиями общего гражданского законодательства в части документооборота, обратимся к конкретным проблемным пунктам.
Планируемый срок ввода в эксплуатацию объекта капитального строительства – данная норма хоть и не является обязательной, исполняет роль некого стартового флага для пожеланий заявителей. Требуя от владельца объекта (при наличии) информацию о сроках его запуска, он получает ложный сигнал о мнимой возможности подключения объекта в желаемые (для него) сроки. Фактически же данная норма деморализует обе стороны, скрывая за желаниями заявителя фактические требования закона (ПП № 1314, п. 29–30).
Планируемая величина максимального часового расхода газа (мощности) отдельно по различным точкам подключения (если их несколько) с обоснованием необходимости подключения нескольких точек – норма, нелепо выглядящая в отношении заявителя, но вполне разумно дающая возможность ГРО как искусственно затянуть процесс рассмотрения самой документации, так и выставить дополнительные требования к полноте и содержанию документации, техническое наполнение которой может находиться вне рамок компетенции заявителя.
Здесь имеется в виду, что, во-первых, планируемый объем газопотребления, истребуемый заявителем на первичных предпроектных стадиях, при определении его силами самого заявителя без привлечения ГРО (будет рассмотрено далее в статье) или иной специализированной организации, становится миной замедленного действия при фактической неопределенности с уровнем и глубиной газификации объекта.
Во-вторых, необходимость нескольких точек подключения, даже в простейшем варианте (рис. 1), ставит заявителя в оценочную позицию собственной газификации при отсутствии вариантности обоснования оной силами самой ГРО (в том числе, с учетом противоречий по иным нормативам, например п. 8.1.2 ГОСТ 55472-2013).
Копии правоустанавливающих документов на земельный участок, на котором располагается (будет располагаться) принадлежащий заявителю объект капитального строительства (далее – земельный участок) – несколько нормативных неопределенностей, содержащихся в данном положении, позволяют ГРО оптимизировать собственную работу в части повышения эффективности параметров планируемого договора. А именно:
- правоустанавливающие документы, предоставляемые заявителем, не могут и не должны содержать в себе сведений о степени достоверности. В частности, нормативные положения ПП № 1314 не предъявляют требований к заявителю об актуализации правоустанавливающих сведений по времени подачи. Напомним, что согласно ст. 17 ФЗ-122 «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» только категорий правоустанавливающих документов на территории РФ существует не менее восьми. А согласно Приказу ФНС России от 13.01.2011 № ММВ-7-11/11 видов правоустанавливающих документов существует не менее 60. ПП № 1314 не конкретизирует и не разъясняет положения, согласно которым тот или иной документ заявителя дает возможность работы с его объектом недвижимости как с достоверно правомочным. У ГРО имеется не просто возможность, а жизненная необходимость проводить собственную правовую экспертизу представляемых сведений с выявлением конфликтов интересов или недостоверных (противоречивых)
данных; - правоустанавливающие документы, предоставляемые заявителем, не могут и не должны содержать в себе сведений о степени актуальности. ПП № 1314 не конкретизирует срок, согласно которому «разбег» между сроком обретения прав на недвижимое имущество и сроком предоставления данных в ГРО. Посему именно у ГРО находится рычаг давления на их актуализацию. С учетом доступности базы данных ЕГРП по территории РФ, а также возможностей местных региональных геоинформационных систем давать сведения об объектах, в том числе календарными ритмами, ГРО имеет право и должно вести сличение данных заявителя с фактически установленными;
- правоустанавливающие документы, предоставляемые заявителем, не могут и не должны содержать в себе сведений о разумности их предоставления. Обязательств о приемке сведений в конкретизированном виде подтверждения у ГРО по отношению к заявителю не возникает в рамках данного положения, равно как не возникает такового и у самого заявителя. Степень достоверности и грань ответственности по обоснованию предоставления тех или иных комплексных сведений – например, вложенность «здания – в ЗУ – в земли» (рис. 2) – определяется на стороне заявителя, но принимается в обращение ГРО.
Ситуационный план расположения земельного участка с привязкой к территории населенного пункта – норма, не несущая в себе практической нагрузки, особенно с учетом требований Федерального закона № 221-ФЗ от 24.07.2007 «О государственном кадастре недвижимости». Общедоступные сведения государственного кадастра недвижимости предоставляются органом кадастрового учета по запросам любых лиц, в особенности – в электронном виде (например, через механизмы публичной кадастровой карты). Таким образом, у ГРО есть еще один, хоть и слабый, но законодательно обоснованный мотив проверки достоверности сведений, поданных заявителем. Понятие «ситуационный план» не является составляющей проектной или рабочей документации, его шаткое определение дано лишь в положениях Росреестра (например, письмо от 16 февраля 2016 г. № 19-00221/16) и при несовпадении сведений государственных источников баз данных и данных заявителя последний становится заложником указанной неразберихи.
Расчет планируемого максимального часового расхода газа (не требуется в случае планируемого максимального часового расхода газа не более 5 м3) – положение, которое фактически нивелировало требования множества нормативных требований о подтверждении расхода. Далее – примеры.
П. 21 Постановления Правительства РФ «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» требует исполнения расчетных данных о потребности объекта капитального строительства в газе только для объектов непроизводственного назначения.
П. 8.1.3 ГОСТ 55472-2013 не дает конкретизированных сведений о нормах и требованиях, предъявляемых к таковым расчетам, и тем боле не предъявляет их к потребителю газа.
В связи с отменой совместного приказа Минэкономразвития РФ № 333, Минэнерго РФ № 358, ОАО «Газпром» № 101 от 15.10.2002 «Об утверждении порядка оформления решений об установлении видов топлива для предприятий и топливопотребляющих установок и перечня газоиспользующих установок и оборудования, для которых не требуется получать специальных разрешений на использование природного газа» в отношении данного требования сложилась крайне противоречивая практика. С одной стороны, ГРО не имеет возможности отклонять сведения, предоставляемые заявителем, ввиду отсутствия нормативных требований к ним. С другой стороны, заявитель несет на себе бремя ответственности за недостоверность сведений заниженного (реже – завышенного) расхода газа по предоставляемым сведениям, проверить качество которых он фактически не в состоянии.
Если рассмотреть п. 65 ПП № 1314, то в заявке о подключении (технологическом присоединении), направляемой от заявителя, ранее получившего технические условия, в адрес ГРО указываются дополнительные сведения. При этом необходимо обратить внимание на следующее.
Во-первых, дополнительно указывается наименование и местонахождение объекта капитального строительства, который необходимо подключить (технологически присоединить) к сети газораспределения. Это требование, не просто дублирует, но и усложняет процесс газификации для заявителя. Так, если за время, прошедшее с момента получения ТУ до момента подачи заявки на договор техприсоединения произошли изменения в районе строительства, его кадастровом квартале, участку присвоен местным органом власти (ФЗ-131, ст.14,16) почтовый адрес отличный от градостроительного по ГПЗУ ранее выданному по распоряжению местного органа власти или документах общего планирования территории, это будет являться формальным признаком несоответствия ранее выданных ТУ в отношении объекта таковым по договору ТП.
Во-вторых, дополнительно указывается характер потребления газа (вид экономической деятельности хозяйствующего субъекта – для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей). Сам термин «характер потребления газа» отсутствует в отраслевой литературе. Его включение диктует двоякое отношение к объекту рассмотрения, так как для целей даже сугубо производственного потребления газа заявителем может и обязано выступать физическое лицо, если таковое является владельцем объекта газификации (п. 2 ПП № 1314). Обязательств по получению статуса индивидуального предпринимателя при этом у него не возникает.
Если рассмотреть п. 69 ПП № 1314, то к заявке о подключении (технологическом присоединении), направляемой исполнителю заявителем, ранее получившим технические условия, прилагаются и иные документы. Среди них:
- ситуационный план расположения земельного участка с привязкой к территории населенного пункта (см. рассмотренный ранее п.7 ПП № 1314);
- топографическая карта участка в масштабе 1:500 (со всеми наземными и подземными коммуникациями и сооружениями), согласованная с организациями, эксплуатирующими указанные коммуникации и сооружения – требование, практическая польза которого крайне сомнительна.
С одной стороны, Постановление Правительства РФ от 19.01.2006 № 20 «Об инженерных изысканиях для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства» не содержит понятия «топографическая карта» или иные подобные. Содержащееся в нем понятие «инженерно-геодезические изыскания» и «топографическая съемка (план)» раскрываются в нормативе СП47.13330.2012 «Инженерные изыскания для строительства» (ввиду отсутствия в данный момент обособленного технического регламента об инженерных
изысканиях). Здесь налицо путаница с понятием «топографическая карта», для которой характерен масштаб не крупнее 1:2000.
С другой стороны, наличие данной съемки в составе исходных данных заявителя как удорожает работы по общему проектированию, так и вносит сумятицу в процесс определения газопровода присоединения, поскольку срок действия таковых изысканий ограничен тремя годами фактического применения (СП 2.13330.2011 «Основания зданий и сооружений», прил. Е, табл. Е.1, п. 4).
Мероприятия первичной оценки
Один из наиболее важных факторов, оцениваемых подразделениями ГРО при рассмотрении поступившей заявки – это фактическая возможность присоединения и состояние сети до и после такового. В рамках самого постановления № 1314 данный фактор расценивается по определению «техническая возможность подключения» как, упрощенно говоря, состояние сети с сохранением условий газоснабжения ранее существовавших, подключенных и подключаемых по иным договорам ТП потребителей газа. Данное определение имеет массу трактовок, в частности, условия газоснабжения могут сохраняться при:
а) сохранении категории давлении газа (свойства согласно п. 8.1.6 ГОСТ Р 55472-2013). С учетом реальных пропускных способностей трубопроводов и физических свойств природного газа при подключении объектов с расходами газа до 1/100 от общерайонного потребления на сетях среднего давления и до 1/50 от общерайонного потребления на сетях высокого давления вероятность выпада сети за категорию стремится к нулю. Таким образом, можно заявить, что для 75% потребителей, рассматриваемых региональными ГРО по сетям давлением выше 5,0 кПа изб., пропускная способность сети либо существует, либо будет существовать после мероприятий, не связанных с реконструкцией существующих или строительством новых источников газоснабжения;
б) сохранении возможности подачи газа в сеть газораспределения (параметр свободного расхода на источнике, свойства согласно п. 8.1.4 ГОСТ Р 55472-2013). Таковое требование к сети лежит в основе мероприятий по расчету и поддержанию генеральных схем газоснабжения городов и поселений. С учетом того факта, что генеральные и оперативные схемы распределения газа в качестве результирующего показателя дают именно нагрузку на газораспределительные станции, и согласно статистике по СЗФО РФ степень их проектного износа в среднем составляет 70%, именно этот фактор позволяет определять фактическую готовность сети к подключению нового потребителя. Более того, материалы генеральных схем газоснабжения поселений зачастую формируют картину сети, при которой уже существующая ее конфигурация не позволяет ведение работы по подаче газа в проектных максимумах существующих потребителей (рис. 3);
в) гидравлической доступности связного подключения. С учетом того, что категория давления газопровода подключения не регламентируется текущей версией ПП № 1314, а сами сети низкого и среднего давления неразрывно связаны с сетями 1 и 2 категорий, а также пунктами редуцирования газа на них, пропускная способность последних является зачастую решающим фактором при определении возможности подключения потребителей. Ввиду того факта, что реконструкция ГРП больших пропускных способностей (>10000 м3/час) в городах численностью более 1 млн чел. фактически в два-три раза превосходит по срокам законодательно заданные сроки исполнения договора о подключении (в основном из-за административных барьеров согласования и утверждения ПД, с учетом требований приказа ОАО «Газпром» от 17 сентября 2010 г. № 239), именно этот фактор является определяющим при решении вопросов переустройства ГРП. И при невозможности таковой – вывода об отсутствии технической возможности газификации.
Несмотря на описанные факторы, необходимо также помнить о том, что в рамках действующих нормативных документов существуют и иные способы (терминология) определения пропускной способности сети.
Технический регламент «О безопасности сетей газораспределения и газопотребления» гласит: «Расчет газопровода на пропускную способность – расчет, целью которого является эффективное использование энергии природного газа при его транспортировании за счет определения оптимального соотношения перепада давления на участке газопровода и диаметра газопровода».
СТО «ГАЗПРОМ газораспределение» 12.2.2–1–2013 «Диспетчерское управление. Процессы. Процесс работы с данными. Определение пропускной способности, расчет свободных мощностей газопроводов»: «Пропускная способность сети газораспределения – предельно возможное количество газа, которое может быть передано в точки подключения потребителей за один час (при соблюдении граничных условий)».