Игорь Веригин,
заместитель Председателя Правления некоммерческого партнерства «Российское водное общество»
Обеспечение населения питьевой водой нормативного качества является важнейшим направлением социально-экономического развития России. Данное направление включает в себя совершенствование технологии подготовки питьевой воды, очистку сточных вод, реконструкцию и модернизацию всей коммунальной инфраструктуры, введение схем оборотного водоснабжения для промышленных предприятий, построение новой структуры управления водной отраслью и многое другое. Оценивая только один из многих секторов управления водной отраслью работу и состояние коммунальной инфраструктуры водоснабжения и водоотведения населенных пунктов, можно констатировать следующее:
• в РФ30,5 млн человек, или 22%населения, не обеспечены услугами централизованного водоснабжения;
• 40%водопроводных сетей нуждается в замене, а ежегодно меняется не более 1,5%;
• износ основных фондов в отрасли составляет 53,8% (в 2003 г. – 51%);
• только 46%сточных вод проходят очистку до нормативных требований;
• на трубопроводах канализационной сети происходит по одной аварии в год на каждом пятом километре.
Неудовлетворительное состояние водной коммунальной отрасли вызвано недостаточным финансированием, большой изношенностью инфраструктуры и неэффективной структурой управления. Для кардинального изменения в работе водной коммунальной сферы Партией «Единая Россия» был инициирован партийный проект «Чистая вода».
В формировании новых подходов в государственной политике в водной сфере, разработке концепции и основных положений ФЦП «Чистая вода» активное участие приняло некоммерческое партнерство «Российское водное общество» (далее – НП РВО).
НП РВО было создано в декабре 2009 г. в соответствии с Распоряжением председателя Правительства РФ В.В. Путина. Деятельность общества направлена на реализацию государственной политики в водной сфере, развитие водохозяйственного комплекса РФ, модернизацию водной инфраструктуры в регионах на основе новых инновационных проектов и технологий управления.
Идею разработки и реализации программы активно поддержал В.В. Путин, который в октябре 2010 г. на Втором Международном форуме «Чистая вода – 2010» в ЦВК «ЭКСПОЦЕНТР» отметил важность и своевременность программы, а также акцентировал ее региональную направленность. По его мнению, основу программы должны составлять региональные проекты, а для их поддержки в федеральном бюджете заложена сумма в 9 млрд руб.
Анализируя окончательную редакцию программы, важно отметить следующее.
Основной целью региональных программ, обозначенной в ФЦП «Чистая вода», является выработка и реализация принципиально новых подходов к реформированию сектора водоснабжения и канализования. Прежний подход к целевым программам, основанный на прямой поддержке бюджетов всех уровней, не позволяет создать эффективную модель развития водного сектора, работающую без регулярного вмешательства государства.
Такой подход дает возможность реализовать только отдельные проекты, но не обеспечивает привлекательность отрасли и приток инвестиций.
Современная модель управления отраслью предполагает запуск новых экономических, организационных, правовых механизмов, направленных на развитие конкурентного бизнеса, привлечение частных инвестиций и передовых технологий в водный сектор и расширение механизмов государственно-частного партнерства. Исходя из таких требований к региональным целевым программам, выработаны критерии их оценки и определения соответствия заданным целям.
Требования к участникам
Участниками ФЦП «Чистая вода» на 2011–2017 гг. становятся программы, которые соответствуют требованиям порядка и условий отбора, условиям софинансирования мероприятий региональной программы и получили наибольшую оценку эффективности вложенных федеральных средств. Первоначально устанавливается ряд требований к региональным целевым программам «Чистая вода» для включения в состав участников ФЦП «Чистая вода».
Требования к субъекту:
- подтверждение целевого использования ранее выделенных субсидий и субвенций и отсутствие задолженности перед федеральным бюджетом;
- наличие в муниципальных бюджетах и бюджете субъекта РФ средств на реализацию мероприятий программы;
- утвержденная региональная программа.
Требования к муниципалитету:
- населенные пункты с неблагоприятным состоянием поверхностных источников;
- населенные пункты численностью до 100 тыс. человек.
Характеристики мероприятий:
- использование инновационной продукции, обеспечивающей энергосбережение и повышение энергоэффективности;
- закупка российского оборудования, материалов, услуг.
Финансирование мероприятий должно осуществляться из бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, софинансирование – за счет средств частных инвесторов.
Целевые показатели и индикаторы ФЦП «Чистая вода», которым должны соответствовать региональные программы, указаны в Приложении№1. Эти показатели отражают качество воды, получаемой потребителями, состояние водопроводной и канализационной сети, характеристику сточных вод и уровень заболеваемости населения инфекционными болезнями. Механизм зависимости мероприятий программы и динамики изменения показателей и индикаторов в Приложении очевиден.
Также в программе говорится о необходимости модернизации структуры управления отраслью. Сейчас во многих муниципальных образованиях водоканалы – муниципальные или государственные предприятия. Критерии оценки их работы через целевые показатели ввести практически невозможно, и привлечение инвестиций в модернизацию отрасли осуществимо только через инвестиционные программы, то есть через надбавки к тарифам на 1 год. Ставится задача модернизации структуры управления – передачи инфраструктуры в управление частному оператору, и задана динамика такого перехода.
В программах должны отсутствовать мероприятия, реализуемые за счет бюджетного финансирования в рамках иных утвержденных федеральных или ведомственных программ.
Программы должны содержать целевые индикаторы и показатели их реализации, предусмотренные в Приложении№2 к ФЦП «Чистая вода»: ряд показателей качества воды, подаваемой потребителю, доля водопроводной и канализационной сетей, нуждающихся в замене, число аварий в сетях в течение года, заболеваемость населения инфекционными болезнями.
Объекты и мероприятия, планируемые к получению субсидий, должны соответствовать следующим требованиям:
полученные субсидии могут быть направлены на софинансирование строительства и реконструкции объектов водоподготовки, переработки осадка, локальных очистных сооружений, создания гидравлических моделей, систем измерения количества и качества сточных вод.
Объекты программы должны соответствовать уровню софинансирования, который определяется отношением заявленной потребности в софинансировании к уровню бюджетной обеспеченности субъекта РФ. Для городских поселений он не может быть выше 70%и ниже 30%, для сельских – выше 70% и ниже 40%.
Для включения в состав участников ФЦП «Чистая вода» программа должна иметь наилучшую оценку эффективности вложения средств федерального бюджета в реализацию мероприятий региональной программы, которая определяется как улучшение целевых показателей и индикаторов региональной программы на 1 рубль вложенных средств.
Для расчета целевых показателей и индикаторов ФЦП «Чистая вода» берутся показатели из годовых форм статистического наблюдения№18,№1-МО и приказов Росстата.
Этапы реализации программы
Федеральная целевая программа «Чистая вода» на 2011–2014 годы начала реализовываться в 2010 г.Шаги по ее разработке и реализации были осуществлены в следующем порядке:
- 22 декабря 2010 г. ФЦП «Чистая вода» утверждена Постановлением Правительства РФ№1092;
- 24 января 2011 г. – ФЦП «Чистая вода» опубликована официально;
- 1 февраля 2011 г. – ФЦП «Чистая вода» вступила в силу;
- 17 мая 2011г. – приказом Минрегиона России№223 утвержден план мероприятий по совершенствованию нормативной базы в целях реализации ФЦП;
- 3 июня 2001 г. – приказом Минрегиона России№272 создана Конкурсная комиссия по проведению региональных программ по развитию сектора водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, претендующих в 2011 г.
- на получение субсидий из федерального бюджета бюджетами субъектов РФ в рамках ФЦП «Чистая вода»;
- приказом Минрегиона России№273 утверждено проведение отбора региональных программ;
- 20 июня 2011 г. – заседанием Комиссии утвержден список программ, прошедших отбор;
- 22 августа 2011 г. – Распоряжением Правительства РФ№1493-р утвержден план действий по привлечению инвестиций в ЖКХ;
- 25 августа 2011 г. – Распоряжением Правительства РФ№1511-р утверждено распределение субсидий между регионами. Подписаны соглашения на предоставление субсидий, и регионы реализуют мероприятия региональных программ.
Выводы
Если проанализировать результаты проведения отбора региональных программ на получение субсидий в 2011 г., можно сделать следующие выводы: многие регионы не готовы к формированию нового взгляда на управление водной отраслью, на создание конкурентной среды и запуск механизмов государственно-частного партнерства в отрасли.
На конкурс в установленные сроки были представлены заявки 37 субъектов РФ. Из них 13 заявок было отклонено и не допущено к конкурсу. 10 заявок: по причине отсутствия сведений о привлечении внебюджетных средств для реализации мероприятий программы, 3 – предусматривали мероприятия, реализуемые за счет средств в рамках других федеральных целевых программ. У ряда регионов дополнительным основанием было несоответствие индикаторов региональных программ индикаторам ФЦП «Чистая вода».
Среди участников программы средства распределены крайне неравномерно. Несколько регионов получили небольшие суммы: 4,2 млн руб., 8,5 млн руб.; ряд регионов – значительные средства: 573 млн руб., 467 млн руб.; большинство – 50-200 млн руб.
Исходя из результатов проведенного конкурса, можно сделать следующие выводы.
Регионы, проводящие системную работу по модернизации водной отрасли, имеющие соответствующую компетенцию и подготовившие объем работ на 2011 г., прошли отбор и получили запрашиваемые средства. В таких регионах уже были реализованы соответствующие программы в предыдущие годы. Это дало возможность создать высокий уровень компетенции в управлении отраслью, обеспечив профессиональную проработку программы. Другие регионы, реально оценившие требования и свои возможности, пригласили консультантов, которые помогли доработать и скорректировать программы.
Сейчас совместно с Минрегионом России и экспертами НП РВО готовим постановление Правительства РФ о внесении изменений в ФЦП «Чистая вода». Одно из основных изменений касается соотношения средств федерального бюджета, регионального бюджета и внебюджетных источников: 2011: 3-3-7,3 – соотношение 2,4; 2012: 3-3-21,2 – соотношение 7,06. Такое соотношение выполнить практически невозможно. Нет правовой базы для инвестора, так как: концессионный договор в коммунальной отрасли не работает; долгосрочные тарифы не утверждены, ограничение на рост – 15%в год; закон о водоснабжении и водоотведении не утвержден, нет правил игры. Исходя из этого, предлагается следующее соотношение: 3-3-10.
Среди основных изменений также следующие:
- исключено требование только к поверхностным водозаборам;
- вводится понятие результативности вложения федеральных средств;
- конкретизируется методика расчета целевых показателей;
- замена понятия инвестиций на внебюджетные средства.
Не изменяется: линейные объекты; города с населением свыше 100 тыс. человек.
Привлечение частных инвестиций
Хотелось бы особо отметить новые требования к привлечению частных инвестиций в инфраструктуру коммунального сектора. Распоряжение№1493-р от 22 августа 2011 г. утверждает План действий по привлечению в ЖКХ частных инвестиций. Основные изменения включают в себя:
- возможность превышения предельных уровней тарифов через соответствующую процедуру;
- введение федеральных стандартов надежности, качества, энергоэффективности;
- единый имущественный комплекс объектов коммунальной инфраструктуры при кадастровом учете и регистрации;
- установление предельной значимости неценовых критериев при проведении конкурсов;
- установление мер ответственности администраций за неисполнение целевых показателей;
- обязательное проведение торгов на управление инфраструктурой;
- разработку требований к программам комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципальных образований;
- определение требований к инвестиционным и производственным программам водоканалов;
- методики комплексного определения технико-экономического состояния коммунальной инфраструктуры;
- запуск пилотных проектов по привлечению частных инвестиций, мониторинг которых будут осуществлять Минрегион России и Минэкономразвития России.
Модернизация коммунальной отрасли – это задача сегодняшнего дня, результаты которой будут ощущаться в последующие десятилетия, и эта работа требует последовательности и политической воли.