Вероника Межецкая,
заместитель генерального директора ЗАО «Центр муниципальной экономики и права», главный редактор журнала «Финансы и учет в ЖКХ»
Стратегия развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации на период до 2020 г. была утверждена Правительством РФ в начале нынешнего года. Согласно этому документу, а также заявлениям главы Минстроя РФ, отрасль больше не ждет никаких революционных преобразований, но будет иметь место лишь «донастройка» законодательства. Мы предлагаем вниманию читателя материал, в котором заслуженный эксперт анализирует и комментирует основные положения Стратегии ЖКХ – 2020.
Распоряжением Правительства РФ от 26 января 2016 г. № 80-р утверждена Стратегия развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации на период до 2020 г. Подробно проанализировав этот документ, трудно назвать его стратегией в полном смысле этого слова. Скорее, это план работ.
На наш взгляд, проблемы жилищной и коммунальной отраслей сегодня проистекают из того, что ЖКХ России в общественной системе в целом остается неким придатком, хотя это основные отрасли жизнеобеспечения граждан. Его проблемами занимаются как бы по остаточному принципу, вопросами безопасности жилищно-коммунального хозяйства в профильном министерстве озаботились только после нескольких трагических событий. В то время как безопасность в нашей отрасли на сегодняшний день – приоритет
номер один, второй – экономика.
Неоправданные ожидания?
Большие надежды на наведение порядка в отрасли возлагались на Государственную информационную систему – ГИС ЖКХ. Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства России совместно с Министерством связи и массовых коммуникаций РФ активно продвигали идею прозрачности, которую должен был обеспечить этот информационный ресурс. Много говорилось об ответственности и санкциях за несвоевременное размещение данных на нем.
В итоге минувшим летом был принят Федеральный закон от 02.06.2016 № 175-ФЗ «О внесении изменений в статьи 26 и 154 Жилищного кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», перенесший штрафные меры для управляющих и ресурсоснабжающих организаций на следующий год. Ответственность за невнесение информации осталась только у государственной жилищной инспекции, государственного жилищного надзора, органов регулирования и федеральных
органов исполнительной власти.
Сроки для организаций ЖКХ были перенесены, поскольку соответствующий приказ Минкомсвязи и Минстроя России (№ 74 и 114/пр от 29 февраля 2016 г.) был зарегистрирован в Минюсте РФ только 30 мая текущего года, и в нем – около 300 страниц печатного текста. Трудно представить, с какой скоростью организации способны переработать такой блок информации и выполнить все необходимые инструкции.
В свое время звучали декларации, что собственникам жилья ГИС ЖКХ обеспечит прозрачность услуг и платежей, а также будет способствовать созданию системы общественного контроля. В нынешних условиях приходится констатировать, что собственникам МКД, которыми большинство из нас является, за те деньги, которые уже вложены в разработку ГИС, она фактически не нужна. Намного рациональнее было бы использовать эти средства, например, на благоустройство дворовых территорий либо на поддержку малоимущих категорий населения или людей с ограниченными возможностями здоровья. Словом, найти более приоритетные целевые расходы.
Кроме того, следует учитывать дальнейшие планы развития ГИС ЖКХ – ее администрирование, содержание и эксплуатацию. Деньги на это тоже должны откуда-то взяться. Таким образом, того эффекта, ради которого создавалась система и проводились все сопутствующие мероприятия, пока достичь не получилось.
Законодатель перенес сроки санкций – в частности, волновавшую многих «страшилку» в виде ответственности за неразмещение «платежек» – на 1 января 2017 г. Однако не станет сюрпризом, если все эти меры будут перенесены еще на полгода, затем еще на полгода, после чего все признают, что ГИС ЖКХ вообще не нужна (если она останется в своем теперешнем виде и не подвергнется концептуальным изменениям). Ведь для собственника дома ГИС ЖКХ не информативна – в ней нет необходимой информации, чтобы проверить экономику МКД.
Такой сценарий закономерен, если вспомнить, что изначально создание ГИС преследовало совершенно не те цели, к которым все в итоге свелось, и которые декларируются сейчас. Поэтому сегодня и непонятно, для чего она необходима. Но она уже сложилась такая, какая есть, и в лучшем случае приведет к тотальному контролю всего, что только имеется в ЖКХ (если подобное вообще возможно).
Более того, даже если ГИС ЖКХ заработает, это придаст центробежное ускорение всем тлеющим в ЖКХ конфликтам, так как информационная система не решит их, а только поспособствует их обострению. Всем станет окончательно понятно, что существующая концепция ГИС (которую никто из экспертов не видел и нигде не обсуждал) и Стратегия развития ЖКХ порочны в своей основе. Поскольку не решены основополагающие, фундаментальные вопросы: кто такой собственник и что есть собственность, ибо земля и общее имущество многоквартирных домов до сих пор «де юре» не находится в собственности.
Что ждет управляющие организации
Говоря о самой Стратегии развития ЖКХ – 2020, хотелось бы заострить внимание на первом и очень важном ее блоке, касающемся управления многоквартирными домами, поскольку в том, что касается проблем ресурсоснабжения, Стратегия проработана слабо, особенно в части модернизации ресурсной сферы. Поскольку сейчас отдельно готовится стратегия развития по теплоснабжению и генерации до 2020 г., вероятно, ключевые положения будут прописаны в ней.
Существует еще третья стратегия – Энергетическая стратегия России. Причем обращает на себя внимание то, что она разработана до 2030 г. Вообще хотелось бы заметить, что стратегия, рассчитанная всего на пять лет (до 2020 г.), – это нонсенс. Термин «стратегия» подразумевает более широкую перспективу, документ для пятилетнего горизонта – это план работ.
Итак, обратимся к сфере управления многоквартирными домами. В Стратегии заявлено о необходимости создания механизма дифференцированной ответственности управляющих организаций, в том числе в части размера штрафов. Были приняты соответствующие документы – закон по штрафам, по пеням – то есть данная система уже в задекларирована и начнет работу после выхода ряда необходимых подзаконных актов.
Также в отношении управляющих организаций предполагают ввести требования к уставному капиталу, материально-технической базе, финансовому состоянию и включению этих требований в состав лицензионных. Мы согласны с необходимостью осуществления контроля финансового состояния. Например, было бы полезно определить базовые показатели финансового состояния для управляющих организаций. Возможно, именно этим и следовало бы заниматься органам жилищных инспекций, вместо тотальных проверок, вмешательства в предпринимательскую деятельность управляющих организаций и изъятия у последних большого количества финансовых документов, в большей степени не раскрывающих экономику многоквартирного дома.
Следующее долгожданное предложение Стратегии – это закрепление экономически обоснованной предпринимательской прибыли для управляющих организаций при определении платы за содержание и ремонт. Минстроем России подготовлена новая методика формирования платы по содержанию и ремонту. Строго говоря, новой она не является. Еще в 2000 г. (16 лет назад) наша организация разработала такой документ. Эта методика 28 декабря 2000 г. была утверждена приказом Госстроя России № 303. В ней предлагалось четыре стандарта эксплуатации МКД. Каждый из них закреплял базовые параметры с точки зрения безопасности МКД, что, к слову, сейчас могло бы снять массу дискуссионных вопросов по пресловутому «минимальному перечню». Однако имеющиеся наработки остались без должного внимания отраслевого министерства, поэтому нынешний минимальный перечень услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, и порядке их оказания и выполнения – это документ из серии «все обо всем», не жизнеспособен и оторван от реальной экономики управляющих организаций.
Также следует упомянуть совершенствование процедуры рассмотрения споров, взыскания задолженности за жилищно-коммунальные услуги и упрощения этого взыскания. Эти цели преследует Федеральный закон «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» от 02.03.2016 № 45-ФЗ.
Подавляющая часть проблем у нас сегодня вытекает из отсутствия стабильного регулирования. Тогда как стабильное регулирование – это основа эффективной деятельности любой организации. Если его нет, организация не может эффективно развиваться.
На наш взгляд, существенного влияния на ситуацию с долгами он не окажет. Прежде всего, потому что судебный приказ (мера, вводимая законом) очень легко отменить. По пеням судебные приказы практически не принимаются, поскольку их исполнителем является служба судебных приставов, у которой нет никакой мотивации. Сроки в данном случае будут затянуты, и не исключено, что через год, когда собственник напишет свое возражение, судебный приказ отменят. Управляющей организации снова нужно будет обращаться в суд, платить госпошлину и т.д. Таким образом финансовые затраты, которые она понесет на всю эту процедуру, себя никак не оправдают. Создается впечатление, что схема разрабатывалась для каких-то не очень грамотных людей, в расчете на то, что в деталях они не разбираются. Поэтому, вероятнее всего, названный федеральный закон проблему задолженности не решит.
Следующая декларация, заложенная в Стратегию: совершенствование порядка ограничения предоставления коммунальных ресурсов, уточнение порядка извещения должника. Эти пункты касаются Правил предоставления коммунальных услуг, в которые с момента их введения было внесено уже 17 (!) изменений. Как собственник МКД может отследить эти изменения? Как должна их отслеживать управляющая организация? Как быть РСО, которая должна в таком случае постоянно вносить изменения в свои договорные отношения?..
Далее, важный пункт – правовое регулирование использования общего имущества. 30 мая 2016 г. были приняты очередные дополнения в постановление Правительства РФ от 13.08.2006 № 491 «Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме…», призванные закрыть вопросы многодомовых ТСЖ. Теперь законом определено, что может быть отнесено к совместному имуществу между несколькими домами. Такой документ был принят действительно своевременно.
Особого внимания заслуживает совершенствование порядка расчетов за предоставление коммунальных услуг, в части уточнения срока оплаты по договорам управления и договорам ресурсоснабжения. В рамках этого пункта Стратегии Минстроем был подготовлен проект постановления Правительства РФ, которое было принято 23 мая текущего года и 3 июня вступило в силу.
Государственные муниципальные учреждения, согласно постановлению, переводятся на авансирование: 30% плана в общей стоимости услуг они должны оплатить РСО до 18 числа, а окончательно расчет произвести до 10 числа следующего месяца (речь идет о расчетах за тепловую энергию). Для управляющих организаций и ТСЖ срок установлен до 15 числа следующего месяца. Важно то, что эти сроки наконец-то утверждены законодательно. Вместе с тем данная мера, очевидно, повлечет за собой пересмотр договорных
отношений.
Инструкция по эксплуатации МКД
Очень важен пункт Стратегии, который касается безопасности МКД. Звучит он очень непонятно: «Совершенствование государственной политики по вопросам актуализации и существенной инновации правовых актов, устанавливающих технические требования к общему имуществу в МКД, его содержанию, в том числе по вопросам формирования современных правил по технической эксплуатации жилищного фонда». Попытаемся разобраться, о чем здесь идет речь.
Постановление Госстроя РФ от 27.09.2003 № 170 «Об утверждении правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда» уже давно следовало бы не просто актуализировать, но сделать новый универсальный документ, устанавливающий общие обязательные правила – пусть не для всей страны, а оставляющий возможность учета региональной специфики. Запутавшее всех и приносящее больше вреда, чем пользы постановление Правительства РФ от 3 апреля 2013 г. № 290 «О минимальном перечне услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, и порядке их оказания и выполнения» следовало бы просто отменить, оставив правила и нормы технической эксплуатации МКД.
При этом есть большие сомнения, что проблема решится, даже если рекомендованные правила и нормы примут. Причина тому – непонимание узкой специфики вопроса законодателями. Нашим МКД требуются не абстрактные «нормы», а фактически инструкция по эксплуатации, поскольку каждый дом индивидуален. Разрабатываться такого рода документация должна не специалистами Минстроя, а заслуженными «технарями» профессионалами, представителями организаций, имеющих репутацию наподобие Академии ЖКХ им. Памфилова.
Откройте для примера любой каталог продукции коммерческой фирмы, где представлено какое-либо оборудование и принципы его эксплуатации. Подобная инструкция по эксплуатации (такого же качества и объема) должна создаваться на каждый МКД. Для собственника это станет решением проблемы получения прозрачной информации о своем доме. Для управляющей организации – частью технической документации, о которой у нас говорится в упомянутом выше постановлении Правительства № 491.
Почему же сейчас опять начинает муссироваться проблема новых правил и норм технической эксплуатации, а про инструкцию говорят лишь специалисты нашей организации? Не вспоминает о ней никто из законодателей, никто не говорит о ней в Минстрое России. В наши дни подобная ситуация выглядит странно: инструкцию по эксплуатации имеет даже детский конструктор; при покупке автомобиля новый владелец получает в придачу огромный «талмуд», где прописаны все детали и особенности машины; но ничего похожего не имеет объект такой сложности, как жилой многоквартирный дом!
Инструкция по эксплуатации является частью технической документации на дом. Более того, согласно действующему законодательству, все дома, построенные в период последних девяти лет, должны иметь такую инструкцию. Однако она отсутствует практически повсеместно. Тема эта как будто вообще выпала из спектра внимания.
Больше, чем доработка
Несмотря на прошлогоднее заявление министра строительства и ЖКХ о том, что жилищную сферу больше не ждет никаких революционных преобразований, а будет иметь место только «донастройка», на сегодняшний день в перспективе насчитывается как минимум два таких закона, которые, на наш взгляд, доработкой не назовешь.
Первый – проект федерального закона, прошедший публичное обсуждение в апреле 2016 г., которым предусматривается правила и нормы эксплуатации жилищного фонда передать на утверждение Правительству РФ (с дальнейшей отменой постановления Госстроя России № 170). Методические рекомендации по определению цены договора управления, согласно законопроекту, будут утверждаться федеральным органом исполнительной власти, предусмотрен и ряд иных мер. Говорить о принятии этого закона пока рано, но продвигается он достаточно активно.
Второй проект федерального закона касается ужесточения ответственности управляющих организаций за нарушения лицензионных требований. Подчеркнем, что они, во-первых, и без того крайне жесткие. Во-вторых, государственное регулирование, постоянно наращиваемое в сфере, изначально объявленной Жилищным кодексом нерегулируемой, можно расценить не иначе как нонсенс. Этот проект Правительство РФ также вносит в Государственную Думу. С большой долей вероятности он будет принят, несмотря на отрицательный отзыв Минэкономразвития. Последнее, к слову, в том же отзыве заявило, что в целом, за исключением отдельных замечаний, считает обоснованным решение проблемы способом повышения лицензионных требований.
Обеспечат ли все эти меры, включая упомянутую в начале ГИС ЖКХ, действительную прозрачность работы управляющих организаций? Крайне сомнительно. Собственнику не нужна ГИС ЖКХ. Первый документ, которым должен располагать собственник – это инструкция по эксплуатации. Второй документ – договор управления, третий – журнал эксплуатации, обязательный в соответствии с Градостроительным кодексом РФ (но эта тема также пока «за кадром», таких журналов сейчас не существует ни в одной управляющей организации). Для совершенствования системы раскрытия информации в сфере управления многоквартирными домами этих трех документов будет вполне достаточно для собственника, для понимания им экономики дома.
Кроме того, крайне полезным представляется запретить практику актирования, просто искоренить ее как явление. Существует годовой отчет управляющей организации, по которому собственники должны с нее что-либо спрашивать. Сейчас ситуация близка к абсурдной, особенно в отношении ежемесячных актов: сделали работу – сразу подавайте собственникам акты. Учитывая, что управляющая организация обязана вносить информацию в ГИС ЖКХ, составление ежемесячных актов – явный перебор.
Время проявить инициативу
Коротко затронем блок стратегии, касающийся модернизации коммунальной инфраструктуры. Стратегия содержит пункт «реализация мер, направленных на повышение платежной дисциплины», и содействовать ей был призван так называемый законопроект по прямым договорам. Его не удалось принять в весеннюю парламентскую сессию, он был
отложен на осень.
С учетом того, что любой закон следует рассматривать в первую очередь с точки зрения пользы его для собственника, закон о прямых договорах можно охарактеризовать как «вредительский». Поскольку проблему качества коммунальных услуг он вообще никак не затрагивает – ее там просто нет. Разумно предположить, что закон этот будет серьезно доработан, в нынешнем виде он однозначно не пройдет. Тем не менее, принимая во внимание долгий срок его лоббирования, в итоге он будет принят.
Принятым 29 июня постановлением Правительства РФ № 603, задекларированным в Стратегии, существенно изменены Правила установления и определения нормативов потребления. Действующее в настоящее время постановление Правительства РФ от 23 мая 2006 г. № 306 «Об утверждении Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг» в свое время разрабатывалось нашей организацией. Однако впоследствии его очень серьезно трансформировали, и от изначальной концепции в нем на сегодняшний день не осталось практически ничего.
Это самый нарушаемый документ в субъектах Российской Федерации. По нему имеется огромное количество судебной практики, и статистика свидетельствует, что самые злостные его нарушители – это не управляющие организации и не РСО, а органы регулирования, которые принимают некорректные нормативы потребления, а потом их оспаривают и управляющие, и ресурсоснабжающие организации.
Поэтому планируется ввести федеральный контроль установления и определения нормативов потребления региональными регуляторами. Сейчас уже решен вопрос о том, кто этот контроль будет осуществлять – законопроект, наделяющий органы Госжилинспекции полномочиями по проверке законности установления нормативов потребления коммунальных ресурсов, получил положительное заключение и будет вынесен на обсуждение Госдумой в первом чтении. Минстрой считает, что предлагаемая норма позволит окончательно решить проблему ОДН, ведь с 1 января они переходят в жилищные услуги и будут ограничены нормативами, что, в совокупности с контролем корректности установки норматива, даст прозрачную систему оплаты «коммуналки».
В заключение хотелось бы обратить внимание на следующий момент. Мы видим, какая оживленная работа ведется сегодня в части законодательства – сколько новаций принято на сегодняшний день как в рамках Стратегии ЖКХ – 2020, так и вне ее, сколько планируют наши законодатели принять.
В этой связи хотелось бы призвать к активной деятельности наши управляющие и ресурсоснабжающие организации. «Ресурсники», как правило, более деятельны, у них есть свои ассоциации и соответствующий опыт работы с представителями законодательной власти. В то время как управляющие организации еще недооценивают тот факт, что сегодня любой закон, любой нормативный правовой акт проходит публичное обсуждение. И вы – управляющие организации – на этапе публичного обсуждения в установленный законодателями срок (как правило, достаточно разумный) можете вмешаться в этот процесс и представить свои финансовые расчеты, свое обоснование, что тот или иной закон мешает вам заниматься предпринимательской деятельностью. Это возможность, которой следует воспользоваться в затянувшийся период «донастройки».